Ordenanzas municipales.

Sipnosis del Nuevo Procedimiento para la aprobación de Ordenanzas Municipales

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP) incorpora algo novedoso al final de su texto, un nuevo Título VI relativo al ejercicio de la potestad normativa, que no venía en la Ley 30/1992 y que nos hace retornar a la Ley de Procedimiento de 17 de julio de 1958 (arts. 129 a 132), los cuales estuvieron vigentes hasta la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre (art. 24). En ambos textos legales se enunciaban los principios de: legalidad, necesidad, oportunidad y acierto de las disposiciones de carácter general, que deben garantizarse y justificarse a través de los estudios e informes previos, memorias económicas, evaluaciones y otras técnicas que la legislación sectorial pueda requerir.   

Acudiendo al Preámbulo de la LPACAP, vemos como en el procedimiento de elaboración normativa se incorporan las siguientes novedades:

1. Mejorar la planificación normativa ex ante, en aras de una mayor seguridad jurídica y la predictibilidad del ordenamiento jurídico.
2. incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre las que destaca, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
3. Fortalecer la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado.

Dado el carácter básico de la LPACAP,  debemos ahora enlazar sus preceptos con los que regulan -en el ámbito local- la aprobación de los Reglamentos y Ordenanzas, que también tienen el carácter de básico por Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL). De este modo, en las páginas que siguen, haré un breve resumen o esquema del procedimiento a seguir para la aprobación de tales normas de carácter reglamentario en el ámbito de los municipios de régimen común, dejando para otro momento el estudio en el caso de los municipios de gran población. Lo podemos resumir en 10 pasos:

1) Planificación normativa (132 LPACAP): Los Ayuntamientos, con carácter anual, tienen ahora el deber legal de realizar un “Plan normativo” que contenga las iniciativas reglamentarias que vayan a ser aprobadas en el año siguiente. Este Plan, una vez aprobado, se publicará obligatoriamente en el Portal de la Transparencia del Ayuntamiento. 

Entiendo que dicho Plan, por analogía con el Estado, será el Alcalde quien lo eleve al Pleno de la Corporación para su aprobación antes del 31 de diciembre del año anterior al que vayan a ser aprobadas las normas que en el mismo se contengan (recordemos que en el ámbito estatal el plazo que se establece es “antes del 30 de abril”).

2) Consulta pública previa: sobre la necesidad o conveniencia de la  aprobación de la norma (133 LPACAP): Será previa a la elaboración de la norma y se articulará a través del portal web del Ayuntamiento. De lo que se trata es de recabar la opinión de los sujetos y organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma, acerca de:

• Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
• La necesidad y oportunidad de su aprobación.
• Los objetivos de la norma.
• Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

En esta fase del procedimiento el texto íntegro de la norma no se conoce. Por ello se dice que “será previa a su elaboración”. Se ha criticado mucho que en España la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas se llevaba a cabo sobre un texto ya elaborado, con lo que resultaba difícil darle la vuelta como a un calcetín. En cambio en el resto de Europa es una práctica común el dar participación a los ciudadanos y recabarles su opinión antes de redactar el primer texto de la norma, así pueden ver las necesidades que tiene la sociedad. Esto mismo es lo que se persigue ahora con la nueva LPACAP.

Sólo podrá prescindirse de este trámite cuando:

• Se trate de normas presupuestarias u organizativas del propio Ayuntamiento,
• concurran razones graves de interés público que así lo justifiquen,
• no tenga un impacto significativo en la actividad económica (vemos un concepto jurídico indeterminado que puede ocasionar conflictividad),
• no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios, o
• regule aspectos parciales de una materia.

3) Información pública sobre el contenido de la norma y audiencia a los afectados (133 LPAPCAP): Sin perjuicio de la fase anterior, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente (entiendo que en el ámbito local se refiere al Área o Departamento a quien corresponda la elaboración del borrador de la norma: Secretaría, urbanismo, medioambiente, etc., que mediante Providencia o Propuesta del Concejal/a-Delegado/a del Área que tenga la iniciativa de la disposición de que se trate, o en su defecto la Alcaldía) ordenará que se redacte y publique el texto de la norma en el portal web del Ayuntamiento (en esta fase ya sí que existe un borrador con el texto que pretenda aprobarse, pero todavía no sometido a aprobación del Pleno), con el objeto de recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades, además de poder también recabar directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieran afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. No se fija plazo para esta fase pero podría ser, por analogía con el Estado, no inferior a 15 días hábiles (art. 26.6 Ley 50/1997, redacción dada por DF3ª de la Ley 40/2015), o incluso no inferior a 10 días hábiles si acudimos al procedimiento administrativo común (art. 82 LPACAP).

Únicamente podrá prescindirse de este trámite cuando se dé alguno de los siguientes casos:

• se trate de normas presupuestarias u organizativas de las Administraciones Públicas, 
• concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

4) Junto con la Providencia o Propuesta de quien tenga la iniciativa de la disposición de que se trate, habrá de conservarse el texto del borrador inicial, las consultas evacuadas, las observaciones y enmiendas que se formulen y cuantos datos y documentos sean de interés.

Importante destacar que en el Preámbulo del Proyecto de Reglamento u Ordenanza municipal que resulte de lo anterior, debe justificarse “suficientemente” (no en dos líneas) su adecuación a los principios de buena regulación que marca expresamente el art. 129 LPACAP: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia¹.

El Proyecto habrá de ser informado (arts. 172 y ss. ROFEL) antes de ser sometido a Dictamen de la Comisión Informativa correspondiente. Por regla general, previa Providencia de la Alcaldía solicitando el mismo, dicho informe sobre la legislación aplicable y el procedimiento a seguir para la aprobación de la Ordenanza será emitido electrónicamente por la Secretaría Municipal en el plazo de 10 días (art. 80 LPACAP). [Advertir que, si finalmente se aprueba el Borrador de Real Decreto por el que se regula el Régimen Jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, en su versión de 18/12/15 remitido por el MINHAP al Consejo de Estado, ya sería obligatorio según su art. 3.2.d).1 que establece que: “la función de asesoramiento legal preceptivo que tiene la Secretaría comprende, en todo caso, la emisión de informe previo en el supuesto de aprobación o modificación de Ordenanzas, Reglamentos, etc.”, y que el Consejo de Estado ha dictaminado favorablemente en este punto (vid. pág. 18 del Dictamen núm.1.33512015 del Consejo de Estado de fecha 7 de marzo de 2016). Ambos textos pueden consultarse en la web: www.cosital.es].

5) Dictamen de la Comisión Informativa correspondiente [arts. 20.1.c) LRBRL, 82.2º, 123 y 126 ROFEL].

6) Aprobación inicial por el Pleno de la Corporación (49.a LRBRL).

7) Información pública y audiencia a los interesados por plazo mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias (49.b LRBRL). Se llevará a cabo mediante:

A) Publicación de un “extracto” de dicha aprobación inicial por el Pleno en:

a.   Boletín Oficial de la Provincia correspondiente (arts. 83 LPACAP y 17.2 TRLHL).

b.   Tablón de Anuncios del Ayuntamiento (físico o en sede electrónica), según art. 17.1 TRLHL.

c.   Caso de Ordenanzas fiscales, y tratándose de municipios con población superior a 10.000 habitantes, publicarán además en un diario de los de mayor difusión de la provincia

B) Caso de los municipios andaluces, tendrá que publicarse además el “texto íntegro” de dicha versión inicial en el Portal de Transparencia del Ayuntamiento [art. 13.1.c) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía].

Esta fase es imprescindible puesto que la audiencia al interesado es la expresión de su derecho de participación y defensa (art. 105.c de la CE). Recordando, además, que en el caso de las normas urbanísticas se trata de un trámite “esencial”.

Destacar también la obligación para los municipios andaluces, según el art. 13.1.f) de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, de mantener publicada en el Portal de Transparencia del Ayuntamiento una “relación actualizada de las normas que estén en curso, indicando su objeto y estado de tramitación”.

8) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo, rechazando o incorporando al texto definitivo las sugerencias o reclamaciones aceptadas, y aprobación definitiva por el Pleno previo Dictamen de la Comisión Informativa correspondiente.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se recomienda que se certifique por Secretaria dicho resultado, y se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional (art. 49.c LRBRL).

9) Aprobada definitivamente la ordenanza o las normas de los planes urbanísticos, se publicarán íntegramente en el Boletín Oficial de la provincia correspondiente y no entrarán en vigor hasta que haya transcurrido el plazo previsto en el art. 65.2, salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos del TRLHL (arts. 70.2 LRBRL y 131 LPACAP).

Por un lado la publicación íntegra de su texto en el BOP y, por otro, el transcurso del plazo de 15 días a contar desde la recepción de la copia de la norma por la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma correspondiente (plazo señalado para que puedan requerir ellas la anulación de la norma).

10) Evaluación normativa (130 LPACAP): Como garantía del cumplimiento de los principios de buena regulación, se impone la “evaluación periódica de las normas vigentes”. Se trata de comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se ha de plasmar en un informe del que no se dice en la LPACAP su periodicidad (¿podría ser anual?, al igual que se establece en el nuevo art. 28 de la Ley del Gobierno -introducido por la Ley 40/2015- obligación del Consejo de Ministros de aprobar un Informe anual de evaluación) pero sí que el mismo tiene que hacerse público (podría ser, por ejemplo, en el Portal de Transparencia de cada Ayuntamiento al igual que se dice para el Plan Anual normativo que se menciona en el art. 132 LPACAP).

Esta fase posterior (“ex post”) es debida a que la factibilidad de las normas no solo debe ponderarse en la fase de su elaboración a través de memorias, estudios, informes, etc., sino que requiere de un seguimiento en su aplicación a los efectos de evaluar sus resultados e incidencia en la realidad social. La ingente cantidad de normas de origen reglamentario hace utópico plantear un seguimiento evaluatorio continuo y global de esta producción normativa al margen de las dificultades de orden técnico que ello plantea.

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¹ Sobre la importancia de la justificación del cumplimiento de los principios de buena regulación en el Preámbulo de la normavid. REINOSO CARRIEDO, A., “Novedades en el ejercicio de la potestad reglamentaria tras las Leyes 39/2015 y 40/2015”,El Consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados, número 18, año 2016, pp. 2037-2038.