ECLI:ES:TC:2019:161
El Pleno del Tribunal Constitucional,
compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la
magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés
Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio
Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio
Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez
Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, y la magistrada doña María
Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm.
878-2019, interpuesto por más de cincuenta diputados, integrantes del
grupo parlamentario confederal de Unidos Podemos-En Comú y Podem-En
Marea, contra la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2018, de 9 de
noviembre, de aceleración de la transformación del modelo económico
regional para la generación de empleo estable de calidad. Ha comparecido
y formulado alegaciones la representación procesal del Gobierno de la
Región de Murcia. Ha sido ponente el magistrado don Alfredo Montoya
Melgar.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este
Tribunal el día 1 de marzo de 2019, se ha promovido recurso de
inconstitucionalidad por más de cincuenta diputados, integrantes del
grupo parlamentario confederal de Unidos Podemos-En Comú y Podem-En
Marea, contra la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2018, de 9 de
noviembre, de aceleración de la transformación del modelo económico
regional para la generación de empleo estable de calidad.
Los motivos del recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes:
Se imputa a toda la norma recurrida la
vulneración del art. 9 CE al crear inseguridad jurídica. El recurso
considera que la Ley 10/2018 adolece de una falta de claridad que
afecta, especialmente, a la regulación que contempla en materia
urbanística y ambiental. Se afirma que se trata de un texto confuso, de
difícil comprensión no solo para la ciudadanía, sino también para las
administraciones que tendrán que aplicarla, «lo que va a generar no
pocos problemas, generando una inseguridad jurídica que no se compadece
con las exigencias del artículo 9 CE». Se produce así una quiebra del
principio de seguridad jurídica que podría dar lugar, además, a
actuaciones arbitrarias por parte de los poderes públicos que han de
aplicarla, con quiebra del principio de interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos, también consagrado en el art. 9 CE. Como
muestra de esa inseguridad, señala el recurso el hecho de que la Ley
modifica dieciséis textos legislativos, siendo algunas de estas
modificaciones de gran calado, lo que altera el principio de división
material del ordenamiento jurídico y perjudica el conocimiento y
localización de las disposiciones modificadas. Tras una extensa cita de
la STC 135/2018, la demanda concluye esta alegación afirmando que la
norma «crea una inseguridad jurídica que hace imposible tener certeza
alguna de cuál es la regulación existente y cuáles serán los resultados
jurídicos de su aplicación».
El recurso plantea la inconstitucionalidad de
distintos preceptos de la Ley 10/2018. En primer lugar, alega que los
arts. 1 a 5 vulneran los arts. 9, 137 y 140 CE. Señala que el contenido
de estos preceptos es confuso, provocando incertidumbre sobre algunos
aspectos como la naturaleza potestativa u obligatoria de la constitución
de las denominadas «comunidades de gestión de área industrial». Indica
que, mientras el art. 1 establece con carácter general la constitución
de estas entidades con carácter potestativo, la lectura conjunta de los
preceptos de ese capítulo y de la disposición final tercera genera
ciertas dudas al respecto, pues si bien esta disposición remite a un
posterior desarrollo reglamentario, el art. 3 regula el contenido mínimo
de los convenios, y los arts. 4 y 5 la constitución y funcionamiento de
las citadas entidades. Por otro lado, el art. 3, referido al «Convenio
regulador entre ayuntamiento y comunidad de gestión del área industrial
para la efectividad del deber de conservación y mantenimiento de la
urbanización», contiene una regulación tan exhaustiva que vacía de
contenido las competencias municipales, vulnerando así el principio de
autonomía local, consagrado en el art. 137 en relación con el art. 140
CE.
En segundo lugar, se controvierte el art. 7.4
de la Ley 10/2018. Este precepto introduce una disposición adicional
primera en la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de turismo de la Región
de Murcia, que lleva por rúbrica «Incentivo de edificabilidad para la
renovación hotelera». El recurso considera que el apartado primero de
esa disposición invade competencias locales por cuanto prevé la
posibilidad del incremento de edificabilidad incluso cuando la
resultante sea superior a la prevista en el planeamiento vigente. Se
sostiene que el apartado 6 b) supone una invasión de competencias
locales, al establecer que dicha renovación con prima de edificabilidad
se podrá aplicar incluso a establecimientos ubicados en parcelas cuyo
uso hotelero no esté autorizado, disponiendo en tales casos que el plan
especial que se tramite «asignará a la parcela el uso hotelero
exclusivo», vulnerando así la autonomía local para la determinación
urbanística de los usos del suelo. Por otro lado, al no establecer
excepción alguna, se entiende que también se podrá aplicar dicho
incremento en edificaciones que se sitúen en la zona de servidumbre de
protección regulada en la Ley de Costas, lo que es contrario a la
regulación estatal y a la doctrina constitucional en la materia.
Asimismo, se argumenta que el apartado noveno de la citada disposición
es incompatible con el estatuto jurídico básico de la propiedad del
suelo establecido por el legislador estatal. Se refiere a incrementos de
edificabilidad sobre los asignados a los terrenos por el instrumento de
ordenación vigente y supone la exención del cumplimiento de
determinados deberes y cargas urbanísticas a determinados propietarios
por un hecho que nada tiene que ver con la configuración estatutaria de
la propiedad del suelo. Se entienden vulnerados los arts. 7.1 y 18 del
Real Decreto Legislativo 7 /2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana
(TRLSRU).
En tercer lugar, el recurso plantea la
inconstitucionalidad del art. 22 de la Ley 10/2018, que reforma la
Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de
la Región de Murcia. En su apartado uno, modifica el art. 26 de la
citada Ley, posibilitando que los planes de ordenación territorial
regulen los usos, obras e instalaciones de carácter provisional, lo que,
a juicio de los recurrentes, condiciona y limita la competencia
urbanística de la administración local, vulnerando así los arts. 137
y 140 CE. Por su parte, el apartado dos modifica el punto primero del
art. 71, incorporando un segundo párrafo en el que se prevé la
posibilidad de acordar la suspensión en la vigencia del instrumento de
ordenación, en aquellos aspectos que entren en contradicción con el
objeto de la modificación. El recurso considera que esta posibilidad
daría lugar a un vacío normativo contrario al principio de seguridad
jurídica consagrado en el art. 9 CE. La previsión citada podría resultar
asimismo contraria a lo dispuesto en el art. 25.3 TRLSRU. Finalmente,
el apartado nueve priva a las normas transitorias de la consideración de
instrumento de planeamiento urbanístico, lo que tiene efectos en el
ámbito de las competencias autonómicas, «pero también supone una
incidencia en la normativa básica estatal, la cual, en todo caso,
delimita el ámbito de los artículos 5, 6 y 8 de la Ley 21/2013, en razón
del objeto y los efectos de los planes y programas, y desde ese punto
de vista material, las normas transitorias encajan en el concepto
material de plan del precepto básico, sea cual sea la consideración
formal que la normativa autonómica quiera darle. Por tanto se
contraviene el art. 149.1.23 CE por no respetar la normativa básica».
En cuarto lugar, se alega la
inconstitucionalidad del art. 23.4 de la Ley 10/2018. Este precepto
modifica el art. 22 de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección
ambiental integrada de la Región de Murcia. Para los recurrentes, el
nuevo precepto de la Ley 4/2009 resulta contrario a lo dispuesto en el
art. 14.1 d) del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se
aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la
Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la
contaminación, en tanto en cuanto considera como modificación no
sustancial la inclusión de un foco que incremente la emisión másica de
los contaminantes de la autorización ambiental integrada o del total de
emisiones atmosféricas producidas en un porcentaje de entre el 25 y
el 35 por 100, cuando de la interpretación de la legislación estatal se
deduce que cuando se supere el 25 por 100 debe calificarse en todo caso
como modificación sustancial. Tal consideración de inconstitucionalidad
se ve reforzada por lo dispuesto en el art. 14.2 del Real
Decreto 815/2013, el cual permite específicamente a las autoridades
competentes para otorgar las autorizaciones ambientales integradas ser
más restrictivas en el establecimiento de criterios para considerar una
modificación como sustancial, pero no menos restrictivas, como es el
presente caso.
Por último, se cuestiona la disposición
adicional primera de la Ley 10/2018, pues el nuevo procedimiento que
allí se regula pretende, más que una adecuación a la legalidad vigente
de las actividades no conformes con el planeamiento, modificarlo para
adecuarlo al uso que corresponda a dichas actividades, a fin de
transformarlas en compatibles con el mismo, haciendo para ello uso de
una nueva figura denominada «licencia provisional de actividad». No se
busca adecuar los usos a la normativa, sino el planeamiento a los usos
preexistentes, obviando que las licencias provisionales constituyen una
excepción al principio general de ejecución del planeamiento conforme a
sus determinaciones, lo que comporta que en su concesión y otorgamiento
haya de seguirse un criterio restrictivo a fin de no convertir lo que es
y debe ser excepcional en la regla general. Además, el nuevo
procedimiento se solapa con otros ya existentes en la normativa vigente
para efectuar regularizaciones urbanísticas y ambientales. En concreto,
el previsto en los arts. 138 y siguientes de la Ley 4/2009, relativo al
restablecimiento de la legalidad ambiental, así como los previstos en la
Ley 13/2015, a través de las autorizaciones excepcionales por interés
público, los usos y obras provisionales y el régimen de fuera de
ordenación o de norma. Se crea con ello una inasumible inseguridad
jurídica que vulnera el art. 9 CE.
2. Por providencia de 12 de marzo de 2019,
el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir
a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la
demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los
Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a
través del ministro de Justicia, así como a la Asamblea Regional y al
Gobierno de la Región de Murcia, por conducto de sus presidentes, al
objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el
proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como
publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y
«Boletín Oficial de la Región de Murcia».
3. Por escrito registrado en este Tribunal
el 18 de marzo, el presidente del Senado comunicó el acuerdo de la mesa
de la diputación permanente de la cámara, en el sentido de personarse en
el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1
LOTC.
4. El abogado del Estado se personó en el
proceso el día 25 de marzo de 2019, solicitando una prórroga del plazo
concedido para formular alegaciones. Petición a la que accedió el
Tribunal mediante diligencia de ordenación de la secretaría de justicia
del Pleno de la misma fecha, prorrogándole en ocho días el plazo de
alegaciones inicialmente conferido, a contar desde el día siguiente al
de expiración del ordinario. El abogado del Estado se personó en el
proceso por escrito registrado el día 15 de abril de 2019,
exclusivamente a los efectos de que se le notifiquen las resoluciones
que se dicten.
5. La presidenta del Congreso de los
Diputados comunicó, mediante escrito registrado el día 8 de abril
de 2019, el acuerdo de la mesa de la diputación permanente de la cámara
en el sentido de personarse en el procedimiento y ofrecer su
colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6. El 17 de abril de 2019, la letrada de la
Región de Murcia, en representación del gobierno de esa comunidad
autónoma, se personó en el proceso, solicitando una prórroga del plazo
concedido para formular alegaciones. Petición a la que accedió el
Tribunal mediante diligencia de ordenación de la secretaría de justicia
del Pleno del 22 de abril, prorrogándole en ocho días el plazo de
alegaciones inicialmente conferido, a contar desde el día siguiente al
de expiración del ordinario.
7. El 30 de abril de 2019, la presidenta de
la Asamblea Regional de Murcia comunicó el acuerdo de la cámara en el
sentido de personarse en el proceso y no formular alegaciones en el
presente recurso de inconstitucionalidad.
8. El 21 de mayo de 2019, la letrada de la
Región de Murcia presentó sus alegaciones, solicitando la íntegra
desestimación del recurso interpuesto.
Señala en primer lugar que el objeto del
recurso se concreta en los arts. 1 a 5, 7.4, 22 y 23.4 y disposición
adicional primera de la Ley 10/2018, que reproduce a continuación.
Afirma que el recurso se interpone «con un objeto muy amplio y
ambicioso, si bien, y según se desprende del escrito de demanda, la
motivación de su impugnación se limita únicamente a concretos apartados
de las citadas normas, más allá del genérico reproche de inseguridad
jurídica por contravención del artículo 9 de la Constitución que al
conjunto de la norma se vierte».
Abordando los motivos de inconstitucionalidad
en el orden en el que se plantean en la demanda, la representación
procesal del gobierno autonómico analiza la vulneración del principio de
seguridad jurídica que se imputa a toda la norma. Indica que no es
cuestionable la técnica normativa y conexión de materias de Ley 10/2018,
pues, conforme a la doctrina constitucional, no es precisa identidad de
materias ni homogeneidad, sino que basta con que exista afinidad entre
las mismas. Afinidad que resulta del carácter transversal del fin
perseguido por esta norma, que no es otro que el impulso de desarrollo
económico regional, a través de medidas que afectaban a un amplio elenco
de regulaciones sectoriales, tal como puso de manifiesto la
STC 70/2018, de 21 de junio, respecto a la Ley de la Asamblea Regional
de Murcia 2/2017. Con cita de la STC 132/2013, se pone de manifiesto que
la reforma de muchas materias y sectores en un solo texto legal puede
ser una mala técnica legislativa, pero de la que no cabe inferir
necesariamente la vulneración de la seguridad jurídica. Sobre la
alegación de falta de claridad de la norma, indica que no se precisan
cuáles son las regulaciones concretas de la Ley 10/2018 de las que se
desprenda esta falta de claridad o contradicción. Cabe afirmar, en suma,
que la norma impugnada tiene un objeto perfectamente delimitado y
definido que no ofrece incertidumbre a sus eventuales destinatarios.
En cuanto a los arts. 1 a 5, señala que el
recurso cuestiona la regulación del deber de conservación y
mantenimiento de los gastos de urbanización, pero sin concretar cuáles
son las razones por las que se considera que pueda contravenir el orden
constitucional, y las denominadas comunidades de gestión del área
industrial, respecto de las cuales únicamente se pone de manifiesto una
cuestión de confusión que pudiera arrojar el texto en cuanto al carácter
potestativo de su creación. Con cita de doctrina constitucional sobre
la autonomía local, la contestación a la demanda descarta que los arts. 1
a 5 no respeten el necesario margen de intervención de las entidades
locales, en especial, en su art. 3, relativo a los convenios a suscribir
por los ayuntamientos. Tampoco los preceptos serían confusos, pues
regulan dos supuestos en los que, recayendo el deber de conservación
total o parcialmente sobre los propietarios de suelo en las áreas
industriales, la constitución de dichas entidades urbanísticas de
conservación resultará preceptiva. La previsión de un contenido mínimo
en cuanto a la constitución y funcionamiento de estas entidades no
resulta incompatible con su posterior desarrollo reglamentario, ya que
la ley trata de asegurar la existencia de un marco normativo mínimo, sin
perjuicio de que el reglamento complemente ese mínimo establecido.
Sobre el art. 7.4, la letrada de la Región de
Murcia, se refiere en primer lugar a la vulneración de la normativa
básica en materia de costas. Indica que solo al Estado corresponde
establecer limitaciones y servidumbres sobre los terrenos colindantes al
demanio marítimo-terrestre y, entre ellas, la servidumbre de protección
(cita STC 87/2012). La doctrina constitucional limita las competencias
autonómicas cuando se pretende incidir en las limitaciones o
servidumbres sobre los terrenos colindantes con el dominio público
marítimo-terrestre. Sin embargo, el art. 7.4 de la Ley 10/2018 regula,
en ejercicio de las competencias urbanísticas y de fomento del turismo,
la articulación de medidas de promoción turística que en modo alguno
inciden sobre el dominio público marítimo-terrestre, ni sobre las
limitaciones que existen respecto de la zona de servidumbre de
protección. No puede afirmarse que la simple previsión de esos
incentivos de edificabilidad hotelera presuponga una incidencia sobre el
dominio público marítimo-terrestre. Se trata de una medida general para
cualquier establecimiento hotelero cualquiera que sea su ubicación en
el territorio de la Región de Murcia, y no de forma singularizada para
los que se encuentren afectados por la zona de servidumbre de
protección. Por consiguiente, la norma autonómica no entra en
contradicción directa con la norma básica, dado que ni regula aspectos
relativos a la zona marítimo-terrestre y zona de servidumbre, que están
dentro de las competencias estatales, ni tan siquiera el precepto que se
cuestiona incide directamente sobre el dominio público
marítimo-terrestre, de forma que pueda inferirse de ello una colisión
con la norma básica.
Tampoco se invadirían competencias locales,
dado el carácter potestativo de la regulación en torno al incremento de
la edificabilidad, por lo que en modo alguno cabe concluir que la
intención del legislador es establecer una imposición para el ente local
limitativa de su capacidad decisoria, sino que le habilita
potestativamente a dicho incremento, en los términos recogidos en la
norma, de forma tal que no se impone un modelo urbanístico. Para poder
implantar el incentivo de edificabilidad para la renovación hotelera es
preciso formular y aprobar un instrumento de planeamiento urbanístico,
plan especial o estudio de detalle, que se encuentra en el ámbito
competencial del ayuntamiento, que aplicará el incremento de
edificabilidad hotelera dentro de los márgenes definidos por la Ley.
Respecto al art. 22, se indica, en cuanto a
los apartados 2 y 9, que la suspensión de instrumentos de ordenación se
lleva a cabo con la aprobación inicial, conforme al régimen jurídico de
la modificación urbanística, siempre que exista contradicción, quedando
pendiente de resolver con la aprobación definitiva del instrumento de
ordenación modificado. No existe vacío normativo, pues queda suspendido
en el aspecto objeto de modificación. Por otro lado, las normas
transitorias que se configuran legalmente carecerán o no de efectos
significativos en el medio ambiente cuando así se determine expresamente
por el órgano sustantivo ambiental previsto en la legislación estatal
en materia de evaluación ambiental estratégica, de tal forma que si de
la evaluación ambiental simplificada se deriva que la actuación, por su
contenido, no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, no
será precisa la evaluación ambiental ordinaria. En ningún caso, la Ley
pretende realizar una exclusión automática de dicho trámite que, en
cualquier caso, es competencia del correspondiente órgano ambiental.
En cuanto al art. 23.4, la contestación a la
demanda sostiene que no concurre el carácter menos restrictivo de la Ley
respecto de la normativa básica, al considerar modificación sustancial
en las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera grupos A
y B, el incremento superior al 35 por 100 de la emisión, en lugar
del 25 por 100 fijado en el artículo 14.1 del Real Decreto 815/2013. La
letrada de la Región de Murcia sostiene que «a pesar de que el apartado
cuarto no hace la indicación expresa de que es de aplicación a las
autorizaciones ambientales sectoriales de atmósfera, lo cierto [es] que
de la interrelación entre ambos apartados segundo y cuarto se puede
concluir que el apartado cuarto no sería de aplicación a las actividades
sometidas a autorización ambiental integrada sino solo a las
actividades sometidas a autorización ambiental sectorial por atmósfera»,
previstas en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y
protección de la atmósfera. A la vista del art. 22.2, que establece, en
el caso de las autorizaciones ambientales integradas, la remisión a la
legislación básica, es posible entender que la voluntad del legislador
autonómico es la de precisar los términos en los que la modificación de
una instalación sujeta a autorización sectorial de atmósfera tendrá el
carácter de sustancial, dentro de la habilitación que le otorga a la
comunidad autónoma la Ley 34/2007. Por consiguiente, se puede considerar
que el art. 22.4, a pesar de una deficiente redacción, pues no precisa
el tipo de autorización al que es de aplicación, esto es, autorización
sectorial de atmósfera, no es contrario de forma directa a la norma
básica en materia de autorizaciones ambientales integradas. En suma,
«podemos considerar que a pesar de la redacción del artículo 22.4, si
este es puesto en relación con el artículo 22.2, no se advierte colisión
con la norma estatal básica en materia de autorizaciones ambientales
integradas, y que por el principio de conservación de la norma no
procedería la estimación de esta alegación de inconstitucionalidad».
Por último, acerca de la disposición
adicional primera, indica que «la seguridad jurídica e igualdad en los
procedimientos de regularización de actividades e instalaciones que
prevé la Ley está[n] asegurada[s] en la medida en que el texto regula de
forma precisa los elementos de juicio, documentos y justificaciones,
que serán exigibles para su reconocimiento y, solo en caso de que no sea
procedente, de forma siempre motivada sobre la base de dichos
elementos, la administración podrá denegar la solicitud, quedando con
ello asegurada la objetividad». No se trata de un procedimiento ajeno al
procedimiento de legalización de actividades no autorizadas establecido
en la Ley 4/2009, sino por el contrario, de una serie de trámites que,
incardinados en dicho procedimiento, están destinados a la
regularización de actividades. Dicho procedimiento de regularización de
actividades queda definido en cuanto a los requisitos a cumplir para
poder acogerse al mismo, en los apartados primero y segundo de la
disposición adicional, a los que se añade la atribución al propio
ayuntamiento de la facultad para apreciar si los puntos señalados por el
titular de la actividad podrían ser objeto de análisis en el marco del
procedimiento de adaptación del planeamiento general a la Ley 13/2015.
Por ello, se respeta la necesaria intervención municipal en este
procedimiento, que responde básicamente a la necesidad de permitir que
aquellas actividades que no disponen de la oportuna licencia de
actividad por razones exclusivamente urbanísticas, puedan disponer de un
título habilitante que legitime el ejercicio de la misma entre tanto se
produce la oportuna adecuación del planeamiento urbanístico.
9. Por providencia de 10 de diciembre
de 2019 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia
el día 12 de dicho mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del recurso y posiciones de las partes.
El objeto de la presente resolución es
resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de
cincuenta diputados, integrantes del grupo parlamentario confederal de
Unidos Podemos-En Comú y Podem-En Marea, contra la Ley de la Asamblea
Regional de Murcia 10/2018, de 9 de noviembre, de aceleración de la
transformación del modelo económico regional para la generación de
empleo estable de calidad.
Los actores alegan diversos motivos de
inconstitucionalidad. En primer lugar, el recurso imputa a toda la norma
recurrida la vulneración del art. 9 CE. Considera que la Ley 10/2018
crea inseguridad jurídica al adolecer de falta de claridad, lo que
afecta especialmente a la regulación que contempla en materia
urbanística y ambiental.
Subsidiariamente se plantea la
inconstitucionalidad de distintos preceptos de la Ley 10/2018 por
diferentes razones. Los arts. 1 a 5 serían contrarios a los arts. 9, 137
y 140 CE. El art. 7.4, en cuanto introduce una disposición adicional
primera en la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de turismo de la Región
de Murcia, que lleva por rúbrica «Incentivo de edificabilidad para la
renovación hotelera», vulneraría la autonomía local y también la
legislación estatal, tanto en materia de costas como en relación con el
régimen estatutario de la propiedad urbana. El art. 22, al modificar la
Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de
la Región de Murcia, violaría la autonomía local constitucionalmente
garantizada en los arts. 137 y 140 CE, así como la seguridad jurídica
que protege el art. 9 CE y la normativa básica en materia de evaluación
de impacto ambiental. El art. 23.4 también sería contrario a las
competencias estatales en materia de medio ambiente del art. 149.1.23
CE. Por último, el recurso sostiene la inconstitucionalidad de la
disposición adicional primera en relación con los arts. 9, 137 y 140 CE,
al considerar que el nuevo procedimiento que se establece en dicha
disposición es contrario a la autonomía local y, al solaparse con otros
ya existentes en la normativa vigente, generaría inseguridad jurídica.
La representación procesal del Gobierno de la
Región de Murcia ha negado las vulneraciones constitucionales
denunciadas, interesando, en consecuencia, la desestimación del recurso.
2. La Ley 10/2018, de 9 de noviembre, de la
Región de Murcia, de aceleración de la transformación del modelo
económico regional para la generación de empleo estable de calidad.
Procede hacer referencia ahora al objeto y alcance de la disposición legal impugnada para así situar el recurso en su contexto.
La norma objeto del presente proceso tiene su
origen en una proposición de ley registrada por dos grupos
parlamentarios de la Asamblea Regional de Murcia, proposición de ley
que, tras la tramitación reglamentariamente establecida, se aprobó el 18
de octubre de 2018 y fue publicada el día 10 de noviembre en el
«Boletín Oficial de la Región de Murcia» como Ley 10/2018, de 9 de
noviembre, de aceleración de la transformación del modelo económico
regional para la generación de empleo estable de calidad.
La Ley 10/2018 se compone de treinta y siete
artículos, ordenados en cinco títulos, a los que siguen cinco
disposiciones adicionales, una derogatoria y cinco finales.
El preámbulo de la norma expone entre otras
cuestiones que su objetivo es la transformación del modelo económico
regional como medio para la generación de empleo sostenible y de
calidad. Al respecto, indica que la modificación y mejora de la
legislación «representa un paso importantísimo de aceleración para la
transformación del modelo económico». Señala que «debido a la natural
inercia del paso del tiempo ese corpus legislativo que influye
directamente en el desarrollo del modelo económico se ha ido
desperdigando en diferentes cambios de estructura administrativa,
multiplicando las discrepancias y solapando la natural actividad de
entidades y organismos. Esta desestructuración burocrática ha creado
notables obstáculos para la necesaria y legítima iniciativa de
empresarios y emprendedores que, a la postre, con su empeño y tesón son
los genuinos creadores de empleo». Por ello, el preámbulo recalca que
«el propósito final de la presente ley es homogeneizar los actuales
desfases legislativos, adaptándolos a las actuales necesidades de un
tejido empresarial moderno y competitivo como es el murciano, abarcando
todos los sectores productivos sobre los que se fundamenta el futuro
desarrollo económico y social de la Región de Murcia». También anuncia
que incide sobre aspectos tales como «el empleo de calidad, la
competitividad, la internacionalización y el crecimiento económico como
factores esenciales para la transformación del modelo económico [que]
atañen a sectores tan diversos como turismo, suelo industrial, consumo,
ordenación del territorio, agroalimentario y medio ambiente», así como
que «de manera más específica, como objetivo inmediato en la presente
legislación, se simplificará cierta carga administrativa, sin menoscabo
de la necesaria protección legal, para que aquella no se convierta en
obstáculo para el desarrollo y la transformación del modelo económico».
A los fines indicados, la Ley 10/2018 tiene
un amplio contenido normativo. En su título I («Infraestructuras
industriales, turísticas, abastecimiento y sostenibilidad energética»),
incluye una nueva regulación sobre la conservación de las áreas
industriales de la comunidad autónoma; modifica la Ley 12/2013, de 20 de
diciembre, de turismo de la Región de Murcia e introduce una serie de
medidas en materia energética con el objetivo, bien de agilizar y
simplificar determinados procedimientos administrativos, bien de
introducir medidas en materia de sostenibilidad energética. El título
II, relativo a la «intervención urbanística y medioambiental», reforma
la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística
de la Región de Murcia y la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección
ambiental integrada de la Región de Murcia. El título III es el relativo
a «cooperativismo, comercio y protección de los consumidores y
usuarios», que introduce cambios en la Ley 8/2006, de 16 de noviembre,
de sociedades cooperativas de la Región de Murcia y en la Ley 11/2006,
de 22 de diciembre, sobre régimen del comercio minorista de la Región de
Murcia. A los espectáculos públicos se dedica el título IV,
modificativo de la Ley 9/2016, de 2 de junio, de medidas urgentes en
materia de espectáculos públicos en la comunidad autónoma de la Región
de Murcia. Finalmente, en el título V se incluyen otras medidas con la
finalidad común de facilitar la actividad económica en virtud de las
cuales se modifican la Ley 2/1995, de 15 de marzo, reguladora del juego y
apuestas de la Región de Murcia; la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del
presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia; la
Ley 8/2007, de 23 de abril, de fomento y coordinación de la
investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación de la comunidad
autónoma de la Región de Murcia; la Ley 5/2012, de 29 de junio, de
ajuste presupuestario y de medidas en materia de función pública, y la
Ley 8/2014, de 21 de noviembre, de medidas tributarias, de
simplificación administrativa y en materia de función pública. El
conjunto de disposiciones adicionales y finales que completan la norma
realizan, en su mayor parte, ajustes normativos relacionados con las
medidas introducidas por la Ley 10/2018.
Reseñado el objeto normativo de la
Ley 10/2018, ya hemos mencionado que el presente recurso imputa al
conjunto de esta norma la vulneración del principio constitucional de
seguridad jurídica, motivo que se examinará en primer lugar, para, si
procede, abordar posteriormente los reproches de inconstitucionalidad
que se dirigen a concretos preceptos de la Ley 10/2018. Análisis que, en
su caso, se efectuará en el orden en el que tales reproches se plantean
en la demanda.
3. Examen de la denunciada infracción del principio de seguridad jurídica por la Ley 10/2018 en su conjunto.
Analizaremos por lo pronto la queja
relativa a la lesión del principio de seguridad jurídica reconocido en
el art. 9.3 CE y que, a juicio de los recurrentes, queda mermado al
incluir la ley impugnada normas que modifican numerosos textos legales,
lo que dificultaría la comprensión de su alcance.
Se trata, por tanto, de un reproche referido a
la técnica legislativa empleada en la elaboración de la Ley 10/2018,
del que se derivaría, como consecuencia, la vulneración de la seguridad
jurídica que protege el art. 9.3 CE.
Para responder a este reproche es preciso
recordar la doctrina constitucional acerca de las leyes de contenido
heterogéneo, como es el caso de la impugnada.
Esa doctrina se asienta sobre la premisa de
que «ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que
impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su
tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas
normativas de carácter heterogéneo» [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre,
FJ 3; 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 a); 120/2012, de 4 de junio,
FJ 3, y 209/2012, de 14 de noviembre, FJ 2 a)]. Así pues, la
heterogeneidad intrínseca de las «leyes ómnibus» no está, per se,
constitucionalmente proscrita, por el hecho de amparar «preceptos en
muchas materias y sectores, por muy desaconsejable que tal práctica
parezca técnicamente» (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 3, citando
la STC 102/2012, de 8 de mayo, FJ 2). La STC 136/2011, FJ 3, señala que
«el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es
obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas
multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución precepto
alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un
contenido heterogéneo. El único límite que existe en nuestro
ordenamiento jurídico a las leyes de contenido heterogéneo es el
previsto en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la
iniciativa legislativa popular, que acoge como una de las causas de
inadmisión de esa iniciativa ''[e]l hecho de que el texto de la
proposición verse sobre materias diversas carentes de homogeneidad entre
sí'' [art. 5.2 c)]. Ahora bien, al margen de ese supuesto, el intentar
basar la inconstitucionalidad de este tipo de normas en el hecho de no
estar previstas en el texto constitucional —como hacen los diputados
recurrentes— supone invertir los términos del debate que debe
circunscribirse a comprobar si, de un lado, se encuentran prohibidas; y a
si, de otro lado, de no encontrarse prohibidas, sin embargo, sí se
encuentran limitadas en su uso o contenido».
Más allá de la afirmación anterior, el
Tribunal ha profundizado en la cuestión planteada, avanzando en la idea
de que las leyes ómnibus o leyes transversales (STC 132/2013, de 5 de
junio, FJ 1) no son, por el mero hecho de su compleja estructura
interna, lesivas de precepto constitucional alguno. En lo que ahora
interesa, la doctrina constitucional ha sostenido que no existe ningún
óbice, desde «el punto de vista constitucional que impida o limite la
incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta
en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter
heterogéneo» (STC 199/2015, FJ 3). Heterogeneidad que «no modifica su
naturaleza de ley ordinaria, ni, por ende, altera su relación con las
demás normas que integran el ordenamiento jurídico, porque no alteran el
sistema de fuentes establecido por nuestra Constitución» (STC 120/2014,
de 17 de julio, FJ 2).
En la sentencia 136/2011, FJ 9, el Tribunal
tuvo ocasión de señalar, respecto de la eventual infracción del
principio de seguridad jurídica por este tipo de leyes, en tanto que
normas de contenido indefinido y sin objeto determinado, que «la norma
impugnada tenía un objeto que, aunque heterogéneo, está perfectamente
delimitado en el momento de presentación del proyecto al Congreso de los
Diputados, teniendo todos sus eventuales destinatarios (operadores
jurídicos y ciudadanos) conocimiento del mismo mediante su publicación
en el ''Diario Oficial de las Cortes Generales'', como finalmente tienen
conocimiento del texto definitivo mediante su inserción en el ''Boletín
Oficial del Estado''».
Esta doctrina sentada respecto a las leyes
estatales resulta trasladable a las leyes autonómicas como la que ahora
nos ocupa (SSTC 132/2013, FJ 1 y 84/2015, de 30 de abril, FJ 3), por lo
que no cabe apreciar que, en el caso que examinamos, se vulnere la
seguridad jurídica. Como ya se ha expuesto nos encontramos ante un texto
legal resultante de la tramitación parlamentaria de una proposición de
ley, publicado en el «Boletín Oficial de la Asamblea de la Región de
Murcia», núm. 156, de 10 de septiembre de 2018, para conocimiento de
todos sus eventuales destinatarios y de los integrantes de la asamblea
autonómica, y que tras su aprobación definitiva por la cámara, se
insertó, dando cumplimiento a lo dispuesto en el art. 30.2 del Estatuto
de Autonomía de la Región de Murcia, en el «Boletín Oficial de la Región
de Murcia», núm. 260, de 10 de noviembre de 2018, y en el «Boletín
Oficial del Estado», núm. 12, de 14 de enero de 2019. Consecuentemente,
no puede hablarse de quiebra de la vertiente objetiva del principio de
seguridad jurídica —identificada con la certeza del contenido de la
norma en la STC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 10, en unos términos
luego reiterados, entre otras, en las SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 5
y 37/2012, de 19 de marzo, FJ 8—, que es la aquí concernida.
Por tanto, no es posible apreciar la contravención del art. 9.3 CE, por lo que este motivo del recurso ha de ser desestimado.
4. Impugnación de los arts. 1 a 5 de la Ley 10/2018.
Los arts. 1 a 5 regulan las denominadas
«comunidades de gestión de área industrial», entidades urbanísticas de
conservación de los polígonos industriales de la Región de Murcia, que
asumen las funciones que enumera el art. 1. Se regula específicamente en
dichos preceptos la conservación y mantenimiento de la urbanización en
las áreas industriales de la Región de Murcia y el convenio a suscribir
con el ayuntamiento correspondiente (arts. 2 y 3), así como la
constitución y régimen de funcionamiento de la comunidad de gestión del
área industrial (arts. 4 y 5).
Los recurrentes formulan dos tachas a estos
preceptos. La primera es que consideran que su contenido es confuso,
provocando incertidumbre sobre algunos aspectos como la naturaleza
potestativa u obligatoria de la constitución de las denominadas
«comunidades de gestión de área industrial». Señalan que mientras el
art. 1 establece con carácter general la constitución de estas entidades
con carácter potestativo, la lectura conjunta de estos preceptos y de
la disposición final tercera genera dudas al respecto, ya que, si bien
esta disposición remite a un posterior desarrollo reglamentario, el
art. 3 ya regula el contenido mínimo de los convenios y los arts. 4 y 5
se refieren a la constitución y al funcionamiento de las «comunidades de
gestión de área industrial». La segunda queja es la vulneración del
principio de autonomía local que se imputa al art. 3 por la regulación
detallada del «convenio regulador entre ayuntamiento y comunidad de
gestión del área industrial para la efectividad del deber de
conservación y mantenimiento de la urbanización». La letrada de la
Región de Murcia sostiene, de contrario, que los preceptos no generan
inseguridad jurídica ni, en el caso del art. 3, se vulnera la autonomía
local constitucionalmente garantizada.
a) En la resolución de la primera queja
planteada contra este grupo de preceptos ha de tomarse en consideración
que, conforme a la doctrina de este Tribunal, «la seguridad jurídica ha
de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y
los intereses jurídicamente tutelados, procurando ''la claridad y no la
confusión normativa'' (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), y como ''la
expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la
actuación del poder en la aplicación del Derecho'' (STC 36/1991, de 14
de febrero, FJ 5). En definitiva, solo si en el ordenamiento jurídico en
que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación
admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto
normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus
destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la
conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus
efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de
seguridad jurídica» (SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 5, o 93/2013,
de 23 de abril, FJ 10).
Proyectando esta doctrina sobre los preceptos
impugnados, cabe concluir que su texto no es contrario al principio de
seguridad jurídica.
El art. 1 regula las funciones de la
denominada «comunidad de gestión del área industrial», una de las cuales
es «asumir las obligaciones de mantenimiento y conservación de las
obras de urbanización que vengan establecidas por el planeamiento o que
voluntariamente se asuman», cuestión que concreta el art. 2 con una
regulación que es, en realidad, trasunto de la prevista, con carácter
general, en la legislación urbanística autonómica, en concreto, en el
art. 188 de la Ley 13/2015. Precepto que, tras disponer que «[l]a
conservación de la urbanización, incluyendo el mantenimiento de las
dotaciones y servicios correspondientes, es competencia de la
administración actuante» (apartado 6, segundo párrafo), se refiere a los
supuestos en los que es posible que dicho deber corresponda, total o
parcialmente, a los propietarios. Eso ocurre cuando así lo prevea
expresamente el planeamiento urbanístico, en función de los resultados
del informe de sostenibilidad económica [apartado 7 a)] o cuando los
propietarios lo asuman voluntariamente [apartado 7 b)]. En estos dos
casos, los propietarios «se organizarán en entidades dedicadas, de forma
exclusiva o no, a la conservación de dichas obras, con el régimen que
se establezca por vía reglamentaria o mediante convenio» (apartado 8).
A partir de dicha regulación, los arts. 3, 4 y 5 de la Ley 10/2018 son
consecuencia de aplicarla a un ámbito material determinado, el de los
polígonos industriales ubicados en la comunidad autónoma. Existe así un
criterio general en la legislación autonómica murciana al que es posible
reconducir los preceptos legales cuya validez controvierten los actores
en este proceso constitucional.
Por tanto, los preceptos impugnados no
generan inseguridad jurídica alguna, en cuanto que suponen concretar,
específicamente para el caso de los polígonos industriales de la Región
de Murcia, una regulación que, en sus rasgos generales, ya se encuentra
prevista en la legislación urbanística de la comunidad autónoma. Tampoco
vulnera la seguridad jurídica el hecho de que la norma prevea el
desarrollo reglamentario de estos preceptos, pues, además, la
disposición final tercera, tercer párrafo, relativa precisamente a la
constitución de estas comunidades de gestión, contribuye a precisar
aquellos aspectos que han de ser objeto de regulación en el plazo de un
año previsto en esa misma disposición final tercera.
b) La segunda queja relativa a la vulneración
de la autonomía local se formula frente al art. 3, que se considera
excesivamente detallado, al extremo de vaciar las competencias
municipales.
Esta queja no se presenta mínimamente
argumentada, por lo que procede su desestimación, sin perjuicio de
advertir, de un lado, que la regulación del art. 3 y del posible
contenido del convenio se inserta en la definición de las competencias
locales que corresponde llevar a cabo al legislador sectorial competente
(por todas, STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 9), en este caso, el
autonómico en materia de urbanismo (art. 10.1 b) del Estatuto de
Autonomía); y de otro lado, que el art. 3 no diseña el contenido del
convenio con carácter imperativo, sino que, cuando afirma que «en el
convenio regulador se procurará precisar», está implícitamente otorgando
un margen a la administración actuante respecto a las cuestiones a
tratar en el mismo.
En conclusión, debe ser desestimada la impugnación de los arts. 1 a 5 de la Ley 10/2018.
5. Impugnación del art. 7.4, en cuanto
añade una disposición adicional primera a la Ley 12/2013, de 20 de
diciembre, de turismo de la Región de Murcia, en relación con el
denominado incentivo de edificabilidad para la renovación hotelera.
La mejor compresión de las quejas que se
formulan frente a esta disposición adicional primera hace conveniente
reproducir su contenido.
«Disposición adicional primera. Incentivo de edificabilidad para la renovación hotelera.
1. En la renovación edificatoria de un hotel
existente se podrá admitir un incremento de la edificabilidad asignada a
la parcela por el planeamiento vigente, siempre y cuando la categoría
resultante del establecimiento tras la renovación sea como mínimo tres
estrellas.
2. También se podrá admitir ese incremento de
edificabilidad para la transformación en hotel, de al menos tres
estrellas, de otros establecimientos de alojamiento turístico reglado
existentes.
3. La renovación podrá consistir en obras de
reforma, ampliación, e incluso de reconstrucción parcial o reedificación
total tras la demolición del edificio preexistente.
4. El incremento de edificabilidad dependerá
de la categoría resultante de la actuación de renovación y como máximo
podrá ser del:
a) 20 por 100 para hoteles de tres estrellas.
b) 30 por 100 pata hoteles de cuatro estrellas.
c) 40 por 100 para hoteles de cinco estrellas.
5. El volumen resultante se podrá destinar a
cualquier dependencia del hotel, tanto para habitaciones como para
espacios generales, debiendo constituir la totalidad del establecimiento
una unidad de explotación.
6. En la ordenación del volumen edificable
resultante en la parcela se tendrá en consideración las circunstancias
de ordenación del entorno y se reducirá en lo posible la incidencia
sobre los predios colindantes, realizándose mediante alguno de los
instrumentos de planeamiento previstos en la legislación urbanística:
a) Si la parcela estuviera ya calificada de
uso hotelero, la ordenación de volumen se podrá realizar mediante un
estudio de detalle.
b) En caso contrario, se realizará mediante
un plan especial que, además de ordenar el volumen con los mismos
criterios anteriores, asignará a la parcela el uso hotelero exclusivo.
7. Con anterioridad a la aprobación del
instrumento urbanístico indicado en el punto anterior, será necesario el
informe previo, preceptivo y vinculante del departamento autonómico
competente en turismo sobre la adecuación de la actuación de renovación
hotelera a la normativa turística y categoría solicitada, debiéndose
aportar a tal fin el anteproyecto del establecimiento con detalle
suficiente sobre las nuevas características, instalaciones y servicios.
8. Estas actuaciones de renovación hotelera
tienen la consideración de proyectos de interés turístico a los efectos
previstos en esta ley, reduciéndose en consecuencia los plazos de
tramitación aplicables a los planes y proyectos necesarios para su
realización.
9. Cuando la actuación de renovación hotelera
se desarrolle sobre una parcela situada en un ámbito urbano o
urbanizable en proceso de gestión y ejecución, la aplicación de la prima
de aprovechamiento se sumará a los derechos que inicialmente
correspondan su beneficiario, sin afectar a la equidistribución y
cesión, pero sí deberá ser tenida en cuenta en la liquidación
provisional o definitiva de los gastos de urbanización, contribuyendo a
los mismos.
10. Las edificaciones resultantes se destinarán obligatoriamente a uso turístico hotelero.»
Los recurrentes formulan tres reproches a
esta norma. En primer lugar, consideran que, al no establecer excepción
alguna, podría aplicar el incremento de edificabilidad a edificaciones
que se sitúen en la zona de servidumbre de protección regulada en la
Ley 22/1998, de 28 de julio, de costas, vulnerando con ello el
art. 149.1.23 CE. En segundo lugar, entienden que los apartados 1 y 6 b)
suponen una invasión de las competencias locales y, por último, el
apartado 9 sería contrario a los arts. 7.1 y 18 del texto refundido de
la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLSRU). La representación
procesal del gobierno autonómico ha negado, en cuanto a lo primero, que
la disposición impugnada entre en colisión con la Ley 22/1998, a la vez
que señala que los apartados 1 y 6 b) respetan la autonomía municipal en
materia urbanística.
Examinaremos en primer lugar el reproche de
vulneración de la autonomía local; en segundo término, la denunciada
infracción de la legislación estatal de costas; y, finalmente, la tacha
que se formula frente al apartado 9.
a) La infracción de las competencias
locales que se predica de los apartados 1 y 6 b) de la disposición
adicional primera de la Ley 12/2013, redactada por el art. 7.4 de la Ley
impugnada.
Para valorarla, debemos partir de que la
autonomía local constitucionalmente garantizada se configura, según
nuestra doctrina [por todas, STC 105/2019, de 19 de septiembre, FJ 4
a)], como una garantía institucional con un contenido mínimo que el
legislador debe respetar. Se concreta, básicamente, en el derecho de la
comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y
administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad
de esta participación en función de la relación existente entre los
intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias,
para lo que deben estar dotados de las potestades sin las que ninguna
actuación autonómica es posible (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39).
La autonomía local permite configuraciones legales diversas, como
recuerda la STC 41/2016, FJ 11 b), cuando afirma que «al distribuir
poder local, el Estado y las comunidades autónomas disponen de ‘libertad
de configuración’, pero deben graduar el alcance o intensidad de la
intervención local en función de la relación existente entre los
intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias
[STC 154/2015, FJ 6 a), citando las SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, FJ 9;
51/2004, FJ 9; 95/2014, FJ 5; 57/2015, FJ 6, y 92/2015, FJ 4]».
Es innegable que el urbanismo es un ámbito de
interés municipal preferente [art. 25.2 a) de la Ley reguladora de las
bases del régimen local (LBRL), en la redacción dada al mismo por la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de
la administración local]. De ello se ha hecho eco este Tribunal en
múltiples ocasiones: «no es necesario argumentar particularmente que,
entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se
extienden sus competencias, está el urbanismo» [SSTC 40/1998, de 19 de
febrero, FJ 39; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; 204/2002, de 31 de
octubre, FJ 13; 104/2013, de 25 de abril, FJ 6, y 154/2015, de 9 de
julio, FJ 5 a)]. Por imperativo de la garantía constitucional de la
autonomía local (arts. 137, 140 y 141.2 CE), el legislador autonómico,
al realizar esta tarea en la que se configuran las competencias locales,
debe graduar la intensidad de la participación del municipio en función
de la relación entre intereses locales y supralocales. Respetando lo
anterior, está legitimado «para regular de diversas maneras la actividad
urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y
singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y
participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se
divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina)»
(STC 159/2001, FJ 4).
Pues bien, trasladando la doctrina expuesta
al supuesto enjuiciado, es posible apreciar que el legislador pondera
los intereses afectados de un modo que no puede considerarse contrario
al principio constitucional de autonomía local.
Por un lado, la norma persigue un objetivo
sectorial en materia de turismo que se inserta en las competencias
autonómicas [art. 10.1 n) del Estatuto de Autonomía], ya que tiene como
objetivo potenciar la calidad de los establecimientos turísticos,
facilitando la renovación, modernización, ampliación o sustitución de
los alojamientos existentes, procurando que ostenten una determinada
clasificación turística, la de tres estrellas o superior. Dicho objetivo
se intenta conseguir de un modo respetuoso con las competencias
locales. El apartado primero no impone el incremento de la
edificabilidad sino que la posibilita («se podrá admitir un incremento
de la edificabilidad asignada a la parcela por el planeamiento
vigente»). De esta manera, únicamente permite que puedan contemplarse
incrementos de edificabilidad si lo tiene por conveniente el responsable
del planeamiento, esto es, el ayuntamiento en cuyo término municipal se
encuentre el hotel, el cual, además, respetando los máximos que fija el
apartado cuarto, ha de concretar el incremento de edificabilidad que
otorgue.
Por otra parte, la interpretación conjunta de
los apartados primero y sexto de esta disposición adicional excluye el
riesgo de que el incremento de edificabilidad se lleve a cabo al margen
del planeamiento. Ambas reglas han de leerse de forma integrada con la
legislación autonómica en materia de urbanismo. De esta manera, conforme
a su tenor, llevan a la necesaria conclusión de que, para poder
implantar el incentivo de edificabilidad para la renovación hotelera, ha
de acomodarse el planeamiento urbanístico preexistente, puesto que es
preciso formular y aprobar un instrumento urbanístico, plan especial o
estudio de detalle, en los términos previstos en la Ley 13/2015 (arts.
125 y ss. para los planes especiales, y 139 para los estudios de
detalle), cuya aprobación corresponde en todo caso a los ayuntamientos
competentes [arts. 146.3, 154.2, 164 c) y 166.3 de la Ley 13/2015].
Por tanto, no se produce aquí actuación
alguna al margen del planeamiento, extremo en el que los recurrentes
centraban su queja. Tampoco la referencia a que el plan especial
asignará a la parcela el uso hotelero exclusivo vulnera las competencias
locales, en cuanto persigue asegurar que el incremento de
edificabilidad otorgado se destine precisamente a la finalidad prevista
por la norma.
En conclusión, en el ámbito regulado por los
apartados 1 y 6 b) de la norma cuestionada, conservan los entes locales
un margen de decisión propia, tal y como reclama la doctrina
constitucional sobre autonomía local, lo que ha de llevarnos a
desestimar la impugnación formulada por este motivo.
b) La denunciada vulneración de la
legislación estatal de costas se basa en que los recurrentes entienden
que el silencio de la norma hace posible la infracción del régimen de
edificación en la zona de servidumbre de protección prevista en los
arts. 23 y siguientes de la Ley de costas.
El art. 25.1 de la Ley de costas,
desarrollado por el art. 46 a) del Reglamento general de costas,
aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, prohíbe las
edificaciones destinadas a residencia o habitación en dichas zonas,
incluyendo las hoteleras. Por su parte, la disposición transitoria
cuarta de la Ley de costas, relativa a las edificaciones existentes
antes de su entrada en vigor, tampoco permite tales incrementos de
edificabilidad en las zonas de servidumbre de tránsito y servidumbre de
protección. Las prohibiciones referidas a la zona de servidumbre de
protección, que tienen la finalidad de proteger los valores naturales y
paisajísticos del demanio, son normas de legislación básica de
protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Lo que sirve tanto
para el régimen establecido con vocación de futuro en la legislación de
costas como para el transitorio. Conforme a la doctrina constitucional
[entre otras, SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 8 a); 198/1991, de 17 de
octubre, FJ 3 f); 233/2015, de 5 de noviembre, FFJJ 8 y 16, y 6/2016,
de 21 de enero, FJ 4 a)], en ambos casos se trata de regulaciones que el
Estado puede legítimamente adoptar en cuanto con ellas fija, en
atención a la tutela de los intereses ambientales y de la integridad del
dominio público marítimo-terrestre, un marco que ha de ser respetado
por la legislación autonómica.
Por tanto, si el silencio de la norma acerca
del respeto a las limitaciones a la edificación que deriva de la
legislación estatal de costas se interpretase en el sentido de que el
incremento de edificabilidad que regula puede acordarse al margen de
dichas limitaciones, la norma sería inconstitucional, tal como los
actores denuncian.
Sin embargo, como recuerda la STC 20/2017,
de 2 de febrero, FJ 9, en los procedimientos de declaración de
inconstitucionalidad, han de tenerse en cuenta dos precisiones. La
primera, que «es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar
los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la
derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable
por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación» (SSTC 14/2015,
de 5 de febrero, FJ 5 y 17/2016, de 4 de febrero, FJ 4), de modo que
«siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la
Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera
con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por
este Tribunal» (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7). La segunda
precisión se refiere a que la salvaguarda del principio de conservación
de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas
tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada, de
manera que la interpretación de conformidad con los mandatos
constitucionales sea efectivamente deducible, de modo natural y no
forzado, de la disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre,
FJ 7), sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de la norma
en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un
sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que
en ningún caso le corresponde (STC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5).
Ambas circunstancias concurren en el presente caso.
El silencio de la norma impugnada no puede
interpretarse en un sentido excluyente de los mecanismos que el Estado
ha previsto para acomodar el ejercicio de las competencias autonómicas
con las medidas adoptadas para la protección del dominio público
marítimo-terrestre. En tal sentido, nada hay en el precepto recurrido
que impida que, en la elaboración de los necesarios planes especiales o
estudios de detalle a los que se refiere el apartado seis del precepto,
resulte de aplicación la legislación estatal en materia de costas
[art. 112 a) de la Ley 22/1988], en lo relativo al informe preceptivo y
vinculante que ha de emitir la administración del Estado sobre planes y
normas de ordenación territorial o urbanística y su modificación o
revisión en cuanto al cumplimiento de las disposiciones de la
Ley 22/1988 y de las normas que se dicten para su desarrollo y
aplicación [al respecto, STC 149/1991, FJ 7 A) c) y D) a)]. De este
modo, es posible evitar la colisión de las competencias estatales y
autonómicas cuando ambas actúan, simultáneamente, sobre la zona de la
servidumbre de protección, preservando así las prohibiciones que, por
razones medioambientales ha establecido el Estado.
Así entendido, el apartado sexto de la
disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de
turismo de la Región de Murcia, introducido por el art. 7.4 de la
Ley 10/2018, no incurre en la vulneración constitucional que los
recurrentes denunciaban. Esta interpretación se llevará al fallo.
c) El apartado noveno, pese a su ubicación
sistemática, se refiere a un supuesto diferente de los anteriores que
integran esta disposición adicional, relativos a proyectos de renovación
de instalaciones hoteleras ya construidas en los que se admite un
incremento de la edificabilidad inicialmente prevista.
El caso que ahora se plantea no es el de una
renovación de un edificio existente sino el desarrollo de una actuación
sobre una parcela situada en un ámbito urbano o urbanizable en proceso
de gestión y ejecución en la que se pretende edificar un hotel. En ese
caso, la norma otorga una prima de aprovechamiento sobre el otorgado por
el planeamiento, en función de la categoría del hotel. Así se deduce
del preámbulo de la Ley 10/2018, cuando afirma que «[c]omplementario a
la medida anterior y con el objetivo de incrementar la planta hotelera,
se flexibiliza y aumenta la cuantía de la prima de aprovechamiento
urbanístico para la implantación de hoteles en parcelas residenciales
prevista en nuestra Ley de ordenación territorial y urbanística, que no
quedará acotada al 20 por 100 sino que dependerá de la categoría
resultante del establecimiento». Se relaciona, por tanto, tal regulación
con lo dispuesto en determinados preceptos de la legislación
urbanística murciana que también han sido modificados por la
Ley 10/2018. En concreto, el art. 116.4 de la Ley 13/2015 permite que el
plan general municipal de ordenación pueda «determinar las condiciones y
ámbitos de aplicación de primas de aprovechamiento de hasta el 20
por 100 para usos que se propongan opcionalmente como alternativos al
residencial no protegido, tales como el destinado a vivienda de
protección pública, el hotelero u otros de menor valor lucrativo,
siempre que sean compatibles con el residencial, debiendo prever el
aumento correspondiente de dotaciones aplicando los estándares fijados
por el planeamiento. Para el uso hotelero la prima dependerá de la
categoría del establecimiento, siendo del 20, 30 y 40 por 100 para
hoteles de tres, cuatro y cinco estrellas respectivamente». Una
regulación similar aparece en el art. 132.4 para el caso de los planes
especiales de ordenación urbana.
El apartado noveno se refiere a actuaciones
en dos tipos de suelo de los previstos en la legislación urbanística
murciana. En primer lugar, el suelo urbano (art. 80 de la Ley 13/2015),
tanto consolidado (los terrenos que, conforme a lo dispuesto en la
legislación estatal, están en situación de suelo urbanizado) como sin
consolidar (los terrenos que el planeamiento delimite como unidad de
actuación para su urbanización, mediante la ejecución de un proyecto de
urbanización y la redistribución equitativa de beneficios y cargas) y,
en segundo lugar, el suelo urbanizable, del que hay que entender que,
con la mención al proceso de gestión y ejecución, se está refiriendo
específicamente al suelo urbanizable sectorizado del art. 84.3 (el que
así se delimite para su urbanización, según el modelo y estrategia de
desarrollo del planeamiento urbanístico, determinando su ejecución).
Ya se ha expuesto que la queja de los
recurrentes se ciñe a que la prima de aprovechamiento que el precepto
regula quede excluida de los deberes de equidistribución y cesión que
pesan sobre los propietarios de estos tipos de suelo, lo que, a su
juicio, sería contrario a los arts. 7.1 y 18 TRLSRU, en cuanto en estos
preceptos se plasma el principio general de equidistribución de cargas y
beneficios en la ejecución del planeamiento urbanístico. Se trata de
una controversia competencial que, dados los términos en los que se
plantea, se inserta en la materia de urbanismo. Para evitar
reiteraciones innecesarias, damos ahora por reproducido el fundamento
jurídico 2 de la STC 143/2017, de 14 de diciembre, en el que se expone
la doctrina constitucional sobre el alcance general de los títulos
competenciales estatales y autonómicos en relación con esta materia.
Concretamente, se plantea un supuesto en el
que la posible inconstitucionalidad de una norma autonómica no proviene
de su directa confrontación con la Constitución, sino de su examen a la
luz de otra norma (infraconstitucional) dictada por el Estado en el
ejercicio de sus competencias propias (así, en las SSTC 155/2016, de 22
de septiembre, FJ 3 y 166/2014, de 22 de octubre, FJ 3, con cita de
otras). En casos como este, para que concurra la infracción
constitucional denunciada se precisan dos condiciones (entre otras,
SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 3 y 94/2014, de 12 de junio, FJ 2): (i)
en primer lugar, que la norma estatal infringida por la ley autonómica
haya sido dictada legítimamente al amparo de un título competencial que
la Constitución haya reservado al Estado, pues de lo contrario fallaría
la premisa mayor de la contradicción, que no puede ser otra que la
validez misma de la norma estatal con la que se pretende confrontar la
norma autonómica cuestionada; (ii) en segundo lugar, que la
contradicción entre ambas normas, la estatal y la autonómica, sea
efectiva e insalvable por vía interpretativa, ya que en otro caso no
habría invasión competencial, pues si la norma autonómica es compatible
con el contenido de la norma estatal, debe concluirse que aquella ha
respetado las competencias del Estado.
Resulta, por tanto, preciso examinar las
normas estatales que los actores entienden vulneradas. El art. 7.1
TRLSRU regula, a los efectos que nos ocupan, las actuaciones de
transformación urbanística y las actuaciones edificatorias. Entre las
primeras, se encuentran las actuaciones de urbanización, referidas al
suelo urbanizable [apartado 1 a)], y las denominadas actuaciones de
dotación [apartado 1 b)] relativas al suelo ya urbanizado. El art. 18 de
la misma norma se refiere a los deberes vinculados a la promoción de
las actuaciones de transformación urbanística, entre los que se
encuentra la cesión de suelo reservado para viales, espacios libres,
zonas verdes y restantes dotaciones públicas, así como aquel, con
destino a patrimonio público de suelo que fije la legislación reguladora
de la ordenación territorial y urbanística.
Ambos preceptos han de considerarse dictados
legítimamente al amparo del art. 149.1.1 CE, en cuanto que, al
contribuir a definir el régimen estatutario de la propiedad, esto es,
los derechos y deberes de los propietarios del suelo, forman parte de
las condiciones básicas que garantizan la igualdad de los españoles en
el ejercicio de sus derechos y deberes. Así lo reconoció la STC 61/1997,
de 20 de marzo, FFJJ 15 y 17, al afirmar que la regulación de los
derechos y deberes de los propietarios del suelo forma parte de la
competencia que al Estado atribuye el art. 149.1.1 CE. La razón es que,
conforme a la doctrina constitucional (SSTC 164/2001, de 11 de julio,
FJ 21; 54/2002, de 27 de febrero, FJ 5, y 178/2004, de 21 de octubre,
FJ 7) los deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico contribuyen a
definir el régimen uniforme en el disfrute de la propiedad urbana y, en
cuanto tales, limitan el ejercicio de la competencia autonómica en
materia de urbanismo, pues esa competencia «ha de integrarse
sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo
alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen
jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte
puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del
derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación
forzosa o de la responsabilidad administrativa)» [STC 61/1997, FJ 6 b)].
En particular, el referido art. 7.1 no
establece por sí regulación urbanística alguna ni, por tanto, impone
modelo alguno a las comunidades autónomas. Se limita a definir
determinados conceptos que se utilizan posteriormente en otros preceptos
de la Ley y tienen un carácter puramente instrumental respecto a estas
regulaciones [en un sentido similar, STC 141/2014, FJ 8 c)]. Por su
parte, el art. 18 integra el deber básico de entrega de suelo que se
anuda a las actuaciones de transformación urbanística con la finalidad
de garantizar la igualdad en el cumplimiento del deber y, por tanto,
tiene clara cobertura en el art. 149.1.1 CE. No obsta a su naturaleza de
condición básica la constatación de que la norma opte por garantizar un
porcentaje mínimo o máximo o que prevea modulaciones y excepciones a la
obligación de reserva. El precepto establece una regla básica y de
alcance general y, junto a ella, reglas especiales que también tienen
ese mismo carácter básico y que, por tanto, son aplicables por igual en
todo el territorio nacional y a todos los propietarios y empresarios que
procedan a la transformación urbanística de terrenos (STC 75/2018, de 5
de julio, FJ 6).
Así pues, conforme a las normas estatales, la
equidistribución es un deber que pesa sobre los propietarios de suelo
sujeto a transformación urbanística, así como sobre los propietarios de
suelo urbano, en la medida que supone un principio que tiene por
finalidad garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de
propiedad [STC 143/2017, FJ 20 b)]. Es cierto que, como señaló el
ATC 184/2015, de 3 de noviembre, FJ 3 b), «no está de más recordar que
la equidistribución, esto es, el reparto igualitario de los beneficios y
cargas derivados de la ejecución del planeamiento, no aspira a lograr
una igualdad suprema, sino que es un intento de igualar en la medida
establecida por la Ley. No hay equidistribución de beneficios y cargas
entre distintas clases de suelo; tampoco tiene que haberla
necesariamente entre sectores distintos de la misma clase de suelo, ni
siquiera entre los propietarios afectados por el mismo plan, pero
incluidos en diferentes ámbitos o unidades de ejecución».
En el caso que examinamos, sin embargo, esa
desigualdad entre los propietarios no deriva de lo anteriormente
expuesto, sino exclusivamente de que se trata de una actuación concreta,
la construcción de una instalación hotelera, a la que se concede una
prima de aprovechamiento que queda excluida de los deberes de
equidistribución y cesión únicamente por tratarse de un hotel, alterando
incluso la regla general establecida en los arts. 116.4 y 132.4 de la
Ley 13/2015, que obliga a que tales primas lleven consigo «el aumento
correspondiente de dotaciones aplicando los estándares fijados por el
planeamiento».
Se frustra así, por tanto, el fin buscado por
el art. 149.1.1 CE y por las normas estatales dictadas a su amparo, la
igualación mínima de los propietarios de suelo respecto a la
equidistribución de beneficios y cargas. Consecuentemente el inciso «sin
afectar a la equidistribución y cesión» del apartado noveno de la
disposición adicional primera de la Ley 12/2013, introducida por el
art. 7.4 de la Ley 10/2018, es inconstitucional y nulo.
6. Impugnación
del art. 22, en cuanto modifica la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de
ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.
El art. 22 introduce numerosas
modificaciones en la Ley 13/2015. De estas modificaciones, los diputados
que han interpuesto el recurso controvierten las de los apartados
primero, segundo y noveno.
a) El apartado primero modifica el art. 26.2 b) de la Ley 13/2015, que pasa a tener la siguiente redacción:
«Normativa: disposiciones de carácter
general y específico, suelos protegidos y de restricción cautelar de
usos, y actuaciones propuestas. Caso de regular los usos, obras e
instalaciones de carácter provisional, deberá hacerlo de manera
específica.»
Los recurrentes argumentan que con ello se
posibilita que los planes de ordenación territorial regulen los usos,
obras e instalaciones de carácter provisional, lo que condiciona y
limita la competencia urbanística municipal, vulnerando así la autonomía
local de los arts. 137 y 140 CE. La letrada del Gobierno de la Región
de Murcia sostiene que la norma no afecta a la autonomía local.
El precepto impugnado se refiere a los
denominados planes de ordenación territorial, definidos en el art. 25.1
de la Ley 13/2015 como los «instrumentos directores y operativos para la
regulación de la política territorial en un ámbito espacial determinado
o sector de actividad específica, en desarrollo de las directrices de
ordenación territorial, o de forma autónoma». Sus funciones, según el
art. 25.2 se refieren a «la ordenación integrada de ámbitos
subregionales, comarcales o supramunicipales, mediante la coordinación
de las políticas sectoriales y urbanísticas de interés regional, para un
desarrollo equilibrado y sostenible del territorio y la ejecución de
infraestructuras generales» o a «la planificación de sectores de
actividad específica que por tener incidencia territorial requieren un
instrumento técnico de apoyo para la expresión y formulación de sus
políticas sectoriales». El art. 26 regula el contenido y la
documentación que han de reunir estos planes, entre la que, además de
otras relativas a la memoria justificativa de la conveniencia y
oportunidad de su formulación, planos de ordenación, memoria económica,
estudio de impacto territorial y documento ambiental, se encuentra la
relativa a la normativa, en la que se puede incluir la regulación de los
usos, obras e instalaciones de carácter provisional.
El mero hecho de que el artículo cuestionado
se refiera, como un posible contenido de las normas que han de incluirse
en un proyecto de plan de ordenación territorial, a aquellas que
regulen usos, obras e instalaciones de carácter provisional, no vulnera
la autonomía municipal. Las decisiones sobre estos usos, obras e
instalaciones de carácter provisional «quedan para la regulación
urbanística autonómica (bien directamente, bien a través de la
regulación de los planes urbanísticos locales)» (STC 164/2001, de 11 de
julio, FJ 29). A la comunidad autónoma corresponde diseñar el sistema
jurídico de ordenación del territorio y utilización del suelo, el cual
enmarca el ámbito en el que habrá de moverse el planificador local, lo
que no representa vaciamiento alguno de las competencias urbanísticas
locales sino prevalencia del interés supramunicipal que expresan los
planes a los que se ordena jerárquicamente la planificación municipal.
En ejercicio de dicha competencia, la previsión impugnada se sitúa,
atendiendo a su contenido y ubicación sistemática, en el plano
normativo, en concreto, el relativo al establecimiento de
determinaciones básicas de carácter territorial vinculantes para ese
mismo planificador urbanístico municipal. Tampoco obvia la actividad
municipal sobre la asignación de dichos usos, con lo que no se merman
las potestades de intervención y de vigilancia y control municipal.
Finalmente, ha de advertirse que existe intervención municipal en la
elaboración de estos instrumentos de ordenación, puesto que el art. 70.2
de la Ley 13/2015 prevé expresamente la audiencia a los ayuntamientos
afectados por el plan.
En suma, por todo lo expuesto, esta impugnación debe ser desestimada.
b) El apartado segundo del art. 22 modifica
el art. 71.1 de la Ley 13/2015 añadiendo un segundo párrafo con la
siguiente redacción:
«La aprobación inicial de la modificación
de un instrumento de ordenación territorial podrá implicar, caso de que
así se acuerde, la suspensión en la vigencia del instrumento modificado
en aquellos aspectos que entren en contradicción con el mismo. Dicha
suspensión podrá llevarse a cabo una vez realizada la citada aprobación
inicial mediante orden del consejero competente en ordenación
territorio. La duración de dicha suspensión deberá acordarse de manera
expresa teniendo una duración máxima de un año, prorrogable por otro año
adicional.»
Los actores entienden que la suspensión que
regula el precepto impugnado da lugar a un vacío normativo contrario al
principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE. Esta previsión podría
resultar asimismo contraria al art. 25.3 TRLSRU. La letrada de la Región
de Murcia ha negado que exista vacío normativo, sino que únicamente
quedan suspendidos aquellos aspectos que van a ser objeto de
modificación.
En la queja de vulneración del art. 25.3
TRLSRU debemos atender a «la consolidada doctrina constitucional según
la cual la impugnación de normas debe ir acompañada con una
fundamentación que permita a las partes a las que asiste el derecho de
defensa, así como a este Tribunal, conocer las razones por las cuales
los recurrentes entienden que las disposiciones cuestionadas vulneran el
orden constitucional. Por ello, resulta carga de los recurrentes, no
solo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también
colaborar con la justicia del Tribunal, mediante un análisis
clarificador de las cuestiones que se suscitan. Si no se atiende esta
exigencia, no podrá desvirtuarse la presunción de constitucionalidad de
normas con rango de ley» (STC 105/2019, de 19 de septiembre, FJ 6).
En este caso, los recurrentes no despliegan
esfuerzo argumentativo alguno para justificar en qué medida las
previsiones que impugnan son contrarias al art. 25.3 TRLSRU, lo que
lleva a la desestimación de la impugnación planteada por este motivo.
Idéntica suerte ha de correr la denunciada
infracción de la seguridad jurídica, vinculada, sin más argumentación,
al supuesto vacío que se derivaría de la suspensión.
La norma se refiere a los instrumentos de
ordenación del territorio, planes de ordenación de playas y estrategias
territoriales previstas en los títulos II, III y IV de la Ley 13/2015.
Caso de que dichos instrumentos se encuentren en trámite de
modificación, el precepto posibilita que, mediante orden del consejero
competente en materia de ordenación del territorio, la aprobación
inicial de la modificación implique la suspensión en la vigencia del
instrumento en aquellos aspectos que entren en contradicción con la
misma, suspensión expresa que tiene una duración máxima de un año
prorrogable por otro adicional. La aprobación inicial a la que se
refiere el precepto, que corresponde en todo caso al consejero
competente en materia de ordenación del territorio, es la fase final del
proceso de elaboración de la modificación proyectada o, si se prefiere,
el momento inicial de su procedimiento de aprobación que requiere,
entre otros trámites, la posterior información pública (art. 70.2), la
aprobación provisional por el consejero competente (art. 70.3), la
formulación de la declaración ambiental estratégica (art. 70.4) y,
finalmente, la resolución definitiva del Consejo de Gobierno, mediante
decreto y a propuesta del consejero competente en materia de ordenación
del territorio (art. 70.7).
En ese contexto de modificación de un
instrumento de planeamiento, la previsión impugnada no carece de
explicación, pues con ella se trata de evitar la realización de
actuaciones que, a la postre, resulten incompatibles con la
planificación territorial resultante de la modificación, asegurando la
efectividad de un planeamiento futuro (en un sentido similar, art. 145.4
de la Ley 13/2015, respecto a la suspensión total o parcial de los
instrumentos de planeamiento urbanístico). Tampoco es una suspensión
indefinida, ya que tiene límite temporal, ni absoluta, pues se refiere
solamente a aquellos aspectos de la modificación que entren en
contradicción con lo previsto inicialmente en el instrumento de
ordenación territorial, en el modo en que se determine por orden del
consejero competente en la materia, el cual debe, en todo caso,
pronunciarse respecto al alcance de la suspensión y los efectos que
produce en relación con la ordenación a aplicar.
Por tanto, esta impugnación no puede ser estimada.
c) El apartado noveno del art. 22 modifica el art. 145.4 de la Ley 13/2015, que pasa a tener la redacción siguiente:
«En casos excepcionales, el Consejo de
Gobierno, mediante acuerdo y a propuesta del consejero competente en
materia de urbanismo, podrá suspender de forma total o parcial la
vigencia de los instrumentos de planeamiento urbanístico para garantizar
su adecuación a los instrumentos de ordenación del territorio, para
defender otros intereses supramunicipales o para instar la revisión de
su planeamiento.
El acuerdo de suspensión de vigencia, previa
audiencia a los ayuntamientos afectados, deberá indicar los
instrumentos cuya vigencia se suspenden, el alcance de la suspensión,
los plazos en los que deban revisarse o modificarse los instrumentos
suspendidos y la normativa que haya de aplicarse transitoriamente.
El acuerdo se notificará al ayuntamiento y se publicará en el ''Boletín Oficial de la Región de Murcia''.
Este régimen jurídico, que se concretará en
unas normas transitorias, no tendrá la consideración de instrumento de
planeamiento a efectos urbanísticos ni ambientales cuando no realicen
modificación alguna en la clasificación prevista en el planeamiento y,
de acuerdo con la normativa ambiental básica, no establezcan el marco
para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a
evaluación de impacto ambiental, por referirse exclusivamente a:
– Al suelo urbano.
– Suelo urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizatorio.
– A los núcleos rurales.
Su alcance y objeto estará limitado a
establecer el mínimo contenido normativo necesario que permita el normal
ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos consolidados
anteriores, sin producirse una transformación que suponga efectos
significativos para el medio ambiente.»
Los diputados que han interpuesto el
recurso entienden que privar a las normas transitorias de la
consideración de instrumentos de planeamiento tiene incidencia en la
normativa básica medioambiental, concretamente en los arts. 5, 6 y 8 de
la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, pues tales
normas transitorias, con independencia de la calificación que les
otorgue el legislador murciano, encajan en el concepto material de plan
que deriva de los preceptos estatales, a efectos de su sometimiento a la
preceptiva evaluación ambiental. Se vulnera con ello el art. 149.1.23
CE. La representación procesal del Gobierno de la Región de Murcia ha
sostenido que la cuestión de si las normas transitorias tienen o no
efectos significativos sobre el medio ambiente deberá determinarlo el
correspondiente órgano ambiental, por lo que no existiría la vulneración
denunciada.
Estas normas transitorias, a las que ya
aludía el art. 145.4 en su redacción inicial, vienen a sustituir
temporalmente y en supuestos excepcionales, al plan general municipal de
ordenación. En lo concretamente cuestionado, el precepto prescribe que,
en los casos en los que no introduzca cambios en la clasificación del
suelo prevista en el planeamiento y no establezca el marco para la
futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de
impacto ambiental, por referirse exclusivamente a suelo urbano, suelo
urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizatorio o núcleos
rurales, no se produce una transformación que suponga efectos
significativos para el medio ambiente.
Lo que se plantea aquí es que esa regulación,
contenida en los dos últimos párrafos del art. 145.4 de la Ley 13/2015,
introducidos por la Ley 10/2018, vulnera el art. 149.1.23 CE, que
habilita al Estado para dictar la legislación básica de protección del
medio ambiente, sin perjuicio de las medidas adicionales de protección
que puedan establecer las comunidades autónomas, competencia en la que
se fundamenta la Ley 21/2013. La controversia competencial así trabada
se encuadra, por tanto, en la materia de medio ambiente y, más
concretamente, en el ámbito de la protección medioambiental de carácter
preventivo. A la delimitación de competencias al respecto se refiere la
STC 53/2017, de 11 de mayo, FJ 4, a la que es procedente remitirse
ahora.
Se trata de un supuesto similar al ya
examinado en el fundamento jurídico anterior y que nuestra doctrina
califica como inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la
posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de
las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual
contradicción con preceptos básicos estatales (en el mismo sentido en
relación con el medio ambiente, STC 7/2012, de 18 de enero, FJ 3). Según
nuestra reiterada doctrina (por todas, STC 82/2017, de 22 de junio,
FJ 5), para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la
concurrencia de dos circunstancias: que la norma estatal infringida por
la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma
básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del
correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado
al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas
normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía
interpretativa.
Junto a ello, también debemos,
necesariamente, tener en cuenta que la normativa básica en esta materia
tiene por objeto fijar el nivel de protección ambiental mínimo de
aplicación a todo el territorio nacional, mínimos que han de ser
respetados por las comunidades autónomas en el ejercicio de sus
competencias en materia de desarrollo legislativo y ejecución de las
bases, complementando o reforzando los niveles de protección
establecidos en la normativa básica. Por tanto, el examen de los
párrafos impugnados desde la perspectiva de su adecuación al orden de
distribución de competencias exigirá valorar si efectivamente se produce
la reducción del nivel de protección con respecto a la fijada por el
Estado con carácter básico, dado que ello determinará la apreciación de
la vulneración competencial señalada por el recurrente (en el mismo
sentido, STC 109/2017, de 21 de septiembre, FJ 2).
Señalado lo anterior debe ahora indicarse que
la STC 109/2017, FJ 3, ya consideró formal y materialmente básicos el
art. 6 de la Ley 21/2013, que regula el ámbito de la preceptiva
evaluación ambiental estratégica, y el art. 8 de la misma ley, que, en
el marco del anterior, limita a supuestos concretos las excepciones a
dicha evaluación.
El art. 6 determina, en su apartado primero,
que serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria,
prevista en los arts. 17 y siguientes de la Ley 21/2013, los planes y
programas que se adopten o aprueben por una administración pública y
cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o
reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de
Gobierno de una comunidad autónoma, cuando establezcan el marco para la
futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de
impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería,
silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria,
transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación
del dominio público marítimo-terrestre, utilización del medio marino,
telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o
del uso del suelo; o bien requieran una evaluación por afectar a
espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007,
de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad. El
apartado segundo de este mismo art. 6 somete a evaluación estratégica
simplificada, prevista en los arts. 29 y ss. de la Ley 21/2013, las
modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el
apartado anterior; los planes y programas mencionados en el apartado
primero que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida
extensión y los planes y programas que, estableciendo un marco para la
autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los requisitos del
supuesto anterior. Por su parte, en relación con dicha exigencia, el
art. 8.1 de la Ley 21/2013 solo permite excluir de evaluación ambiental
estratégica los planes y programas que tengan como único objeto la
defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia; y los de
tipo financiero o presupuestario.
De este modo, como ya resaltó la
STC 109/2017, FJ 3, los preceptos estatales fijan una regla general que
ha de ser considerada básica: el sometimiento a evaluación ambiental
estratégica, sea ordinaria o simplificada, de todo plan o programa y sus
modificaciones relativos a sectores materiales con incidencia
medioambiental, admitiendo solamente excepciones tasadas en función del
objeto del plan o programa.
La aplicación de la doctrina anterior al
presente caso permite apreciar que, con independencia de la calificación
formal que le otorgue el legislador murciano, las normas transitorias a
las que se refiere el precepto pretenden regular el uso del suelo (se
busca con este tipo de norma que «permita el normal ejercicio de las
facultades urbanísticas en los suelos consolidados anteriores»), por lo
que, aunque formalmente no sean un plan urbanístico o su modificación,
produce sus efectos, y, por tanto, se subsumen en el concepto material
de plan que la norma básica emplea para determinar si procede exigir la
evaluación ambiental. Siendo eso así, nos encontramos con un supuesto ya
enjuiciado por la mencionada STC 109/2017, FJ 3, pues, de modo similar a
lo que allí sucedía, «La norma autonómica excluye de evaluación
ambiental determinadas categorías de planes y sus modificaciones que sí
están sometidos a la misma de conformidad con la legislación básica. La
exclusión de esos planes de la evaluación ambiental estratégica
prescrita por las normas estatales supone, por sí misma, la reducción de
los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación
básica, con la consiguiente vulneración de la competencia estatal en
materia de medio ambiente».
La anterior conclusión no puede quedar
enervada por la interpretación que propone el gobierno autonómico, para
el que será el órgano ambiental, mediante la evaluación estratégica
simplificada, el que determine si las normas transitorias tienen o no
efectos significativos sobre el medio ambiente.
Esta interpretación no se ajusta a los
criterios que, con cita de la STC 20/2017, se han expuesto en el
fundamento jurídico 5 b). En concreto, no se compadece con el tenor
literal del precepto que excluye que, en los supuestos que menciona, se
trate de un instrumento de planeamiento a efectos ambientales, lo que es
lo mismo que afirmar que no está sujeto a evaluación ambiental, a lo
que se añade la afirmación de que este tipo de normas transitorias no
tienen efectos significativos para el medio ambiente. La legislación
básica en la materia parte del presupuesto contrario, pues, en el
esquema diseñado por la norma estatal, se trata de un aspecto, el de los
efectos significativos sobre el medio ambiente, que corresponde valorar
al órgano ambiental en cada caso concreto a través, precisamente, de la
evaluación ambiental estratégica simplificada (art. 31 de la
Ley 21/2013). Tampoco la mención a la normativa ambiental básica salva
la contradicción apreciada, en la medida en que, al partir de la misma
concepción relativa a la falta de incidencia medioambiental de las
normas provisionales, rebaja de facto el nivel mínimo de protección que
ha diseñado el legislador básico, ya que lo relevante no es si dichas
normas provisionales fijan o no el marco para la futura autorización de
proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, sino
que las mismas operan como una modificación transitoria de un
instrumento de planeamiento urbanístico que estaba sometido a evaluación
ambiental estratégica (art. 6.2 de la Ley 21/2013).
Así pues, los dos últimos párrafos del
art. 145.4 de la Ley 13/2015, en la redacción dada por el apartado nueve
del art. 22 de la Ley 10/2018, incurren en contradicción con la
normativa básica y son contrarios al orden constitucional de
distribución de competencias. Por tanto, deben ser declarados
inconstitucionales y nulos los incisos «ni ambientales», «y, de acuerdo
con la normativa ambiental básica, no establezcan el marco para la
futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de
impacto ambiental» y «sin producirse una transformación que suponga
efectos significativos para el medio ambiente», pues es en ellos donde
se residencia la contradicción que los recurrentes denunciaban y ha sido
apreciada por este Tribunal.
7. Impugnación del art. 23.4, en cuanto
modifica el art. 22 de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección
ambiental integrada de la Región de Murcia.
El art. 22 de la Ley 4/2009 dispone, tras la modificación efectuada por la Ley 10/2018, lo siguiente:
«Artículo 22. Modificación de la instalación o actividad.
1. El titular de la instalación deberá
comunicar al órgano competente para otorgar la autorización ambiental
autonómica las modificaciones que pretenda llevar a cabo, cuando tengan
carácter sustancial, y las no sustanciales que puedan afectar al medio
ambiente.
2. A fin de calificar la modificación de una
instalación como sustancial en el caso de actividades sometidas a
autorización ambiental integrada, resultará de aplicación lo establecido
en la legislación básica estatal.
3. Para las instalaciones de tratamiento de residuos, no se consideran modificaciones sustanciales:
a) Aquellas que supongan una modificación
de maquinaria o equipos pero no impliquen un proceso de gestión distinto
del autorizado.
b) Las que supongan el tratamiento de
residuos de características similares a los autorizados, siempre que no
impliquen un incremento de capacidad superior al 25 por 100 en la
capacidad de gestión de residuos peligrosos, del 50 por 100 en la
capacidad de gestión de residuos no peligrosos o procesos de gestión
distintos de los autorizados.
4. En las actividades potencialmente
contaminadoras de la atmósfera (grupos A y B) no se consideran
modificaciones sustanciales aquellas que supongan una modificación o
reemplazo de maquinaria, equipos o instalaciones por otras de
características similares, siempre que no suponga la inclusión de un
nuevo foco A o B que suponga un incremento superior al 35 por 100 de la
emisión másica de cualquiera de los contaminantes atmosféricos que
siguen en la autorización o del total de las emisiones atmosféricas
producidas.
Cuando la modificación establecida no modifique o reduzca las emisiones se considerará modificación no sustancial.
5. Si se solicita autorización para una
modificación sustancial con posterioridad a otra u otras no
sustanciales, deberán examinarse conjuntamente todas las modificaciones
no sustanciales previas junto con la sustancial que se pretenda.
6. Cuando el titular de la instalación
considere que la modificación que se comunica no es sustancial, podrá
llevarla a cabo siempre que el órgano competente para otorgar la
autorización ambiental autonómica no manifieste lo contrario en el plazo
de un mes.
7. Cuando la modificación proyectada sea
considerada por el propio titular o por el órgano competente de la
comunidad autónoma como sustancial, esta no podrá llevarse a cabo en
tanto no sea otorgada una nueva autorización ambiental autonómica.
La nueva autorización ambiental autonómica
que se conceda sustituirá a la anterior, refundiendo las condiciones
impuestas originariamente para el ejercicio de la actividad y aquellas
que se impongan como consecuencia de la modificación sustancial de la
instalación.»
Los diputados recurrentes entienden que el
nuevo apartado cuarto de este art. 22 es contrario a lo dispuesto en el
art. 14.1 d) del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se
aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la
Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la
contaminación, vulnerando así el art. 149.1.23 CE. El Gobierno de la
Región de Murcia considera que el precepto no incurre en la vulneración
competencial que se denuncia, ya que, poniendo en relación los apartados
segundo y cuarto de este art. 22, es posible interpretar que el
apartado impugnado no se refiere a la autorización ambiental integrada,
sino a aquellas previstas en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de
calidad del aire y protección de la atmósfera.
Al igual que en el caso del fundamento
jurídico 6 c), lo que se plantea es un supuesto de inconstitucionalidad
mediata o indirecta por entender que la norma autonómica impugnada
rebaja el nivel de protección ambiental que deriva de una norma
legítimamente dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias
para establecer la legislación básica en materia de medio ambiente,
vulnerando, por tanto, el art. 149.1.23 CE.
El precepto autonómico fija un criterio
respecto a qué modificaciones no tienen carácter de sustanciales en las
actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera. Tales
actividades se definen en la legislación estatal como «aquellas que por
su propia naturaleza, ubicación o por los procesos tecnológicos
utilizados constituyan una fuente de contaminación cuyas características
pueden requerir que sean sometidas a un régimen de control y
seguimiento más estricto» [art. 3 a) de la Ley 34/2007], en el caso de
que dichas actividades sean llevadas a cabo por las instalaciones
recogidas en los grupos A y B del anexo IV de esta misma Ley 34/2007.
A la vista de la tacha planteada en el
recurso y a fin de poder determinar si la regulación impugnada incurre
en la vulneración denunciada, resulta necesario aludir, siquiera
brevemente, al régimen de intervención administrativa en materia de
control de emisiones contaminantes que deriva de las normas estatales y
autonómicas. Así, con respecto a las normas estatales, es preciso
mencionar, además de la ya citada Ley 34/2007, el texto refundido de la
Ley de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por
Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre.
La STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 5 c),
recuerda que «esta actividad administrativa de intervención o policía
está regulada en el texto refundido de la Ley de prevención y control
integrados de la contaminación y en la Ley de calidad del aire y
protección de la atmósfera». Ambas normas tienen carácter básico al
amparo del art. 149.1.1.23 CE y someten a autorización administrativa de
las comunidades autónomas la construcción, montaje, traslado,
modificación sustancial y explotación de las instalaciones contaminantes
incluidas en sus respectivos ámbitos de aplicación. La técnica de ambas
leyes es la misma por lo que a este recurso interesa: la instalación o
actividad queda sujeta a una autorización administrativa que debe
establecer las condiciones ambientales de ejercicio de la actividad
[arts. 3 d) y 13 de la Ley de calidad del aire y protección de la
atmósfera y arts. 3.2, 5 a), 9, 11 y 22 del texto refundido de la Ley de
prevención y control integrados de la contaminación]. En particular,
esta autorización debe incluir los «valores límite de emisión» de
sustancias contaminantes que pueden producir cada instalación basados en
las «mejores técnicas disponibles». Dichos valores límite pueden ser
establecidos por el Gobierno (art. 12.1 de la Ley de calidad del aire y
protección de la atmósfera y art. 7.2 del texto refundido de la Ley de
prevención y control integrados de la contaminación, previsión esta
última que hay que entender que ampara el reglamento que los recurrentes
entienden vulnerado).
Especialmente relevante para el caso que
ahora se plantea es que, como corrobora la STC 87/2019, FJ 5, los
ámbitos de aplicación de las dos leyes estatales no siempre coinciden,
de modo que, cuando lo hacen, la instalación queda sujeta solamente a la
«autorización ambiental integrada» del texto refundido de la Ley de
prevención y control integrados de la contaminación, según la
disposición adicional segunda de la Ley de calidad del aire y protección
de la atmósfera, y no a esta última ley. En efecto, conforme a dicha
disposición adicional segunda, «[q]uedan exceptuadas de lo dispuesto en
los artículos 13 y 14 aquellas instalaciones incluidas en el ámbito de
aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control
integrados de la contaminación, que estarán sometidas a la autorización
ambiental integrada regulada en la misma, así como aquellas que, por
desarrollo legislativo de las comunidades autónomas, queden afectadas
por procedimientos de intervención integrada de similar naturaleza».
Esta distinción entre autorización ambiental
integrada, regulada en el texto refundido de la Ley de prevención y
control integrados de la contaminación, y autorización derivada de la
Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera es posible
encontrarla también en la legislación murciana. El modificado art. 22 se
ubica sistemáticamente en el capítulo de la Ley 4/2009 relativo a las
disposiciones comunes a las autorizaciones ambientales cuyo otorgamiento
corresponde a la comunidad autónoma. Tales autorizaciones son, según el
art. 17, la autorización ambiental integrada que también se aplica a
«la modificación sustancial de las instalaciones, en los supuestos
establecidos por la legislación básica estatal» (art. 25.1) y las
autorizaciones ambientales sectoriales que son (art. 45.1) las exigidas
«por la normativa estatal» y comprenden, entre otras, «las de
actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, reguladas por
la legislación de calidad del aire y protección de la atmósfera».
El problema de constitucionalidad que los
recurrentes plantean se centra en que consideran que la definición del
nuevo art. 22.4 de la Ley 4/2009 al calificar como no sustancial la
modificación «que no suponga la inclusión de un nuevo foco A o B que
suponga un incremento superior al 35 por 100 de la emisión másica de
cualquiera de los contaminantes atmosféricos que siguen en la
autorización o del total de las emisiones atmosféricas producidas»,
rebaja el nivel de protección ambiental fijado por el Estado en el
ámbito de la autorización ambiental integrada para el caso de
modificaciones de las instalaciones que sean calificadas como
sustanciales. El concepto de modificación sustancial de una instalación
está definido por las normas estatales como «[c]ualquier modificación
realizada en una instalación que, en opinión del órgano competente para
otorgar la autorización ambiental integrada y de acuerdo con los
criterios establecidos en el artículo 10.4 y 5, pueda tener
repercusiones perjudiciales o importantes en las personas y el medio
ambiente» (art. 3.14 del texto refundido de la Ley de prevención y
control integrados de la contaminación) o bien como «[c]ualquier
modificación realizada en una instalación que, de acuerdo con los
criterios establecidos en el artículo 14, pueda tener repercusiones
negativas significativas sobre la contaminación atmosférica» [art. 3 m)
de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera]. En
aplicación de la primera de las definiciones citadas, el art. 14.1 del
reglamento de desarrollo de la Ley de prevención y control integrados de
la contaminación, aprobado por Real Decreto 815/2013, entiende que se
trata de una modificación sustancial, de acuerdo con el art. 10.4 del
texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la
contaminación, cuando la modificación de la instalación represente una
mayor incidencia sobre la seguridad, la salud de las personas y el medio
ambiente y concurra alguno de los criterios que menciona. Entre esos
criterios se encuentra el que los recurrentes entienden vulnerado,
relativo a que la instalación produzca «[u]n incremento superior al 25
por 100 de la emisión másica de cualquiera de los contaminantes
atmosféricos que figuren en la autorización ambiental integrada o del
total de las emisiones atmosféricas producidas en cada uno de los focos
emisores así como la introducción de nuevos contaminantes en cantidades
significativas».
Atendiendo a todo lo expuesto, debemos tener
presente ahora que, como se ha recordado en el fundamento jurídico
anterior, la inconstitucionalidad mediata exige que la contradicción
entre las dos normas, la autonómica y la estatal propuesta como
parámetro, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa. En dicho
juicio de contraste se debe tener presente la doctrina según la cual «la
admisibilidad de la interpretación conforme requiere que la
interpretación compatible con la Constitución sea efectivamente
deducible de la disposición impugnada, sin que corresponda a este
Tribunal la reconstrucción de una norma contra su sentido evidente y,
por ende, la creación de una norma nueva para concluir que esa
reconstrucción es la norma constitucional, con la consiguiente asunción
por el Tribunal Constitucional de una función de legislador positivo que
institucionalmente no le corresponde» (STC 87/2019, FJ 17, y doctrina
allí citada).
Pues bien, en este caso, dicha
interpretación, sugerida por la letrada autonómica, y que encuentra su
anclaje en el principio de conservación de la norma atendiendo a la
presunción de constitucionalidad de la que goza por resultar emanada de
un legislador democrático, resulta posible, pues cabe realizar, sin
forzamiento textual que lo impida, una interpretación del mismo que no
viene impedida por la literalidad de la norma y es acorde con el
contenido del mandato que incorpora, lo que permite descartar la
vulneración competencial que se denuncia.
Es cierto que si, como alegan los
recurrentes, el precepto autonómico impugnado se refiriera a
instalaciones sujetas a autorización ambiental integrada concurriría la
contradicción insalvable por vía interpretativa con el precepto estatal
que se ha propuesto como parámetro de enjuiciamiento del autonómico.
Este considera modificación sustancial aquella que supere el umbral
del 25 por 100 de la emisión másica de cualquiera de los contaminantes
atmosféricos que siguen en la autorización o del total de las emisiones
atmosféricas producidas, frente a la norma autonómica que, utilizando
los mismos conceptos, fija dicho umbral en el 35 por 100.
Sin embargo, de la regulación estatal y
autonómica que antes se ha expuesto es posible concluir que, como ya
señaló la STC 87/2019 a partir de lo previsto en la disposición
adicional segunda de la Ley de calidad del aire y protección de la
atmósfera, existe un régimen sectorial de intervención administrativa
derivado de esta última norma y no incluido en el que se fija en la
regulación de la autorización ambiental integrada, ámbito este último en
el que los recurrentes han centrado su queja.
A este respecto, ya se ha mencionado que,
conforme al art. 13.1 de la Ley de calidad del aire y protección de la
atmósfera, «quedan sometidas a procedimiento de autorización
administrativa de las comunidades autónomas y en los términos que estas
determinen, la construcción, montaje, explotación, traslado o
modificación sustancial, de aquellas instalaciones en las que se
desarrollen alguna de las actividades incluidas en el catálogo recogido
en el anexo IV de esta Ley y que figuran en dicho anexo como
pertenecientes a los grupos A y B». Para determinar lo que sea una
modificación sustancial, tal como la define la Ley de calidad del aire y
protección de la atmósfera en su art. 3 m) antes mencionado, el art. 14
precisa que «corresponderá a las comunidades autónomas concretar en qué
términos la modificación de una instalación es calificada como
sustancial» y que «a fin de calificar la modificación de una instalación
como sustancial las comunidades autónomas considerarán la incidencia de
la modificación proyectada sobre la contaminación atmosférica, de
acuerdo con los siguientes criterios: a) el tamaño y producción de la
instalación; b) su consumo de energía; c) la cuantía y tipología de
contaminación producida y d) el nivel de contaminación existente en la
zona respecto de los objetivos de calidad del aire establecidos».
Por tanto, en el ámbito de control propio de
la autorización ambiental sectorial regulada en la Ley de calidad del
aire y protección de la atmósfera, corresponde a las comunidades
autónomas, aplicando los criterios de la norma estatal, determinar
cuándo la modificación de una instalación sujeta a autorización
administrativa ha de ser calificada como sustancial, a partir de la
propia definición de modificación sustancial que emplea la ley estatal,
definición que no es la misma que la del texto refundido de la Ley de
prevención y control integrados de la contaminación. Esta distinción
entre ambas autorizaciones se corrobora en el propio art. 22 de la ley
murciana, ya que su apartado segundo dispone que para «calificar la
modificación de una instalación como sustancial en el caso de
actividades sometidas a autorización ambiental integrada, resultará de
aplicación lo establecido en la legislación básica estatal», con lo que
no hay obstáculo alguno en entender que la cuestión ahora regulada en el
impugnado apartado cuarto, se refiere a autorizaciones diferentes de la
ambiental integrada, a las que, por lo tanto, no es de aplicación la
regla que los recurrentes entienden vulnerada.
Así pues, de todo lo anteriormente expuesto
se deduce que es posible una interpretación del precepto que resulta
conforme con el orden constitucional de distribución de competencias.
Dicha interpretación consiste en entender que el art. 22.4 de la
Ley 4/2009, en la redacción dada por el art. 23.4 de la Ley 10/2018, no
es aplicable a las actividades sometidas al régimen de autorización
ambiental integrada, sino solamente a las autorizaciones a las que hace
referencia la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera. Esta
interpretación de conformidad se llevará al fallo.
8. Impugnación de la disposición adicional primera de la Ley 10/2018.
La disposición adicional primera de la
Ley 10/2018, intitulada «Regularización de actividades en el marco del
procedimiento establecido en la Ley 4/2009, de protección ambiental
integrada para la legalización de actividades no autorizadas», establece
lo siguiente:
«1. Los titulares de actividades existentes
que, a la entrada en vigor de la presente ley, las estén ejerciendo sin
contar con el adecuado título habilitante de actividad por razones
urbanísticas, y que pretendan regularizar la situación, podrán llevarla a
cabo, dentro de los procedimientos legalmente establecidos para obtener
un título habilitante de actividad vinculado a un uso provisional con
las precisiones señaladas en la presente disposición.
2. Para obtener la compatibilidad urbanística
preceptiva para el título de habilitante de actividad, deberán remitir
al ayuntamiento en el cual se encuentren ubicadas, en el marco del
procedimiento que corresponda, la documentación establecida legalmente
con las siguientes especificidades:
– La justificación de la temporalidad del
uso contemplada en el artículo 111.1, viene determinada por el plazo
establecido en la disposición transitoria segunda de la citada
Ley 13/2015.
– A estos efectos, deberán determinarse
aquellos aspectos del planeamiento urbanístico en vigor que dificultan
la obtención de la citada compatibilidad urbanística.
3. El ayuntamiento, adicionalmente a los
requisitos contemplados en la legislación en vigor, deberá determinar
para conceder dicha compatibilidad, si los puntos señalados por el
titular de la actividad podrían ser objeto de análisis en el marco del
procedimiento de adaptación del planeamiento general a la citada
Ley 13/2015, de 24 junio, de ordenación territorial y urbanística de la
Región de Murcia.
4. Una vez alcanzado el hito, y si la
actividad en regularización no es incompatible el planeamiento aprobado
inicialmente, el uso provisional podrá prorrogarse durante el tiempo
necesario para aprobar y desarrollar el planeamiento general hasta el
estado que permita que el título habilitante obtenido, vinculado al uso
provisional concedido, pueda ser compatible con las determinaciones del
nuevo planeamiento.
5. El ayuntamiento no está vinculado en la revisión de su planeamiento al uso provisional otorgado.
6. El título habilitante de actividad para
uso provisional podrá devenir en indefinido, una vez el planeamiento
urbanístico habilite, en su caso, el ejercicio de dicho uso, todo de
acuerdo y con las limitaciones establecidas en la Ley 4/2009.
7. La consejería competente en materia de
industria, a través del equipo de gestión regulado en el artículo 12 de
la normativa de las directrices y Plan de ordenación territorial del
suelo industrial de la Región de Murcia, aprobadas por el
Decreto 102/2006, de 8 de junio, deberá en el plazo de un año iniciar
los trabajos conducentes a la revisión del citado instrumento de
ordenación territorial, con el fin de adecuar el modelo de suelo
industrial de la Región de Murcia.»
Los actores en el presente proceso
constitucional denuncian que esta disposición adicional primera infringe
los arts. 137 y 140 CE, al obligar a ajustar el planeamiento municipal
al título habilitante de la actividad que aquí se regula. Asimismo, lo
consideran contrario al art. 9 CE, pues el nuevo procedimiento se solapa
con otros ya existentes en la normativa vigente para efectuar
regularizaciones urbanísticas y ambientales. En concreto, el previsto en
los arts. 138 y siguientes de la Ley 4/2009, relativo al
restablecimiento de la legalidad ambiental, así como los previstos en la
Ley 13/2015 a través de las autorizaciones excepcionales por interés
público, los usos y obras provisionales y el régimen de fuera de
ordenación o de norma. La representación procesal del Gobierno de la
Región de Murcia niega las anteriores vulneraciones, argumentando que no
se trata de un procedimiento ajeno a los previstos en la Ley 4/2009 y
su finalidad es permitir que aquellas actividades que no tienen licencia
de actividad por razones urbanísticas dispongan de un título
habilitante en tanto en cuanto se produce la modificación del
planeamiento que exige la Ley 13/2015.
El preámbulo de la Ley 10/2018 da cuenta de
las razones de la introducción de esta disposición adicional única
señalando que «en la Región de Murcia existen actividades que carecen de
título habilitante para su ejercicio, por una falta de adecuación en
todas sus determinaciones al planeamiento urbanístico», actividades que
«generan, directa e indirectamente, numerosos puestos de trabajo en el
municipio donde se encuentran y la suma de todas ellas afecta de manera
significativa a la economía y el empleo en la Región de Murcia». Añade
posteriormente, tras referirse al procedimiento de legalización de
actividades previsto en la Ley 4/2009, que «los impedimentos no
provienen ni de la legislación sectorial, ni de la incompatibilidad de
la actividad con los usos de su entorno sino de un modelo urbanístico
devenido obsoleto por diversas circunstancias. Estos casos
extraordinarios precisan de un itinerario, dentro del marco jurídico
actual para poder proseguir con su actividad en tanto el planeamiento
urbanístico se adecua a la realidad y los criterios generales que
llevaron a su problemática actual pueden ser objeto de un nuevo análisis
por parte de los ayuntamientos». En tal sentido el preámbulo indica que
«[u]no de los aspectos que han de ser objeto de análisis por parte de
la administración competente a la hora de tramitar dicho título en el
marco del procedimiento de legalización, es la compatibilidad
urbanística de la actividad, la cual ha de obtenerse siguiendo los
preceptos de la legislación aplicable en materia de urbanismo. Aunque la
citada Ley 4/2009 no lo señale de manera expresa, tanto para solicitar
licencia de actividad como para formular declaración responsable,
resulta necesario acreditar que la actividad resulta compatible con el
planeamiento urbanístico, lo cual, en el caso de los usos provisionales
implica la necesidad de contar con un pronunciamiento expreso en
relación a dicha compatibilidad. En consecuencia, la habilitación para
el ejercicio de la actividad debe ser posterior o en todo caso
simultánea a la habilitación urbanística».
La adecuada comprensión de la regulación aquí
cuestionada exige insertarla previamente en su contexto. Dado el tenor
del precepto, que alude al adecuado título habilitante de actividad, hay
que entender que se está refiriendo a lo que la Ley 4/2009 denomina
licencia de actividad.
La significación medioambiental de la
licencia de actividad queda establecida en el art. 59 de la Ley 4/2009,
que, bajo la rúbrica «control preventivo de las actividades», y tras
disponer en su apartado primero que «con carácter general, el ejercicio
de actividades no se someterá a la obtención de licencia de actividad»,
señala en su apartado segundo que «[n]o obstante, quedan sometidas a
licencia de actividad las instalaciones o infraestructuras físicas para
el ejercicio de las actividades que aparecen relacionadas en el anexo I,
por ser susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el
entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio
histórico». De este modo, la licencia de actividad solo se exige para el
elenco de actividades recogidas en el anexo I de la ley, a las que el
propio texto legal asocia un posible efecto nocivo sobre determinados
intereses sectoriales sujetos a especial protección, entre ellos el
medio ambiente. Según el art. 4.2 b) de la Ley 4/2009 «[p]ara el control
de la incidencia ambiental de las actividades, corresponde a las
entidades locales: […] b) el otorgamiento de la licencia de actividad y
el control de las actividades sujetas a declaración responsable». Más
concretamente, el art. 10 (relativo a las autorizaciones con fines
ambientales) dispone, en su apartado 1 c) que «[l]as instalaciones o
actividades comprendidas en el ámbito de aplicación de esta ley pueden
estar sujetas a alguna o algunas de las siguientes autorizaciones con
fines ambientales: c) licencia de actividad», especificando el
apartado 3 que «[l]a licencia de actividad se otorga por los
ayuntamientos y persigue fines ambientales, urbanísticos, sanitarios y
de seguridad». El fin ambiental de la licencia de actividad es, según el
art. 11 de la Ley 4/2009 «evitar que las actividades e instalaciones
causen efectos significativos sobre el medio ambiente». En suma, como ya
señaló la STC 70/2018, de 21 de junio, FJ 8, «la licencia de actividad
aparece como un instrumento de control preventivo medioambiental que se
proyecta sobre una serie de actividades, expresamente contempladas en su
anexo I de la propia Ley de protección ambiental integrada, a las que
el legislador asocia un efecto potencialmente lesivo del medio
ambiente».
Conforme al art. 138.1 de la Ley 4/2009, se
entiende por actividades no autorizadas aquellas que se ejerzan sin
contar con la preceptiva licencia de actividad, previa la obtención de
la autorización ambiental autonómica si resulta exigible. El apartado
segundo de ese mismo art. 138 excluye que se pueda entender obtenida la
licencia de actividad ni las autorizaciones ambientales autonómicas «por
el mero ejercicio a lo largo del tiempo, la tolerancia de los órganos
públicos competentes, el pago de tasas u otros tributos, o la obtención
de la licencia urbanística o de autorizaciones sustantivas o sectoriales
exigibles al amparo de otras normas». Dichas actividades no autorizadas
pueden ser legalizadas mediante los procedimientos previstos para el
otorgamiento de las autorizaciones ambientales autonómicas y para la
licencia de actividad, según corresponda (art. 139).
La disposición recurrida alude, no solo a la
carencia del adecuado título habilitante de actividad por razones
urbanísticas, sino también a la necesaria constancia de lo que denomina
compatibilidad urbanística para la obtención de un título habilitante
vinculado al uso provisional concedido. Resulta, entonces, preciso hacer
también referencia tanto al régimen de intervención administrativa en
el uso del suelo y la edificación que deriva de la Ley 13/2015 y que se
articula a través de la licencia urbanística, la declaración responsable
y la comunicación previa, como al régimen de los usos y obras
provisionales.
En cuanto a estos últimos, según el
art. 111.1 de la Ley 13/2015, tales usos provisionales se admiten
siempre que no estén expresamente prohibidos por la legislación
sectorial, la ordenación territorial o el planeamiento urbanístico con
tal carácter, y se consideren compatibles con la ordenación por no
dificultar su ejecución y siempre que se justifique su necesidad y su
carácter no permanente, atendidas las características técnicas de las
mismas o la temporalidad de su régimen de titularidad o explotación.
En el régimen de intervención administrativa
que diseña la Ley 13/2015 se prevén tres tipos de intervenciones:
licencia, declaración responsable o comunicación previa, en función del
tipo de actuación de que se trate. A los efectos de este proceso, es
relevante el régimen de la licencia urbanística. El art. 263.1 de la
Ley 13/2015 la define como «el acto administrativo reglado por el que se
autoriza la realización de actuaciones de transformación, construcción,
edificación o uso del suelo o el subsuelo, expresando el objeto de la
misma y los plazos de ejercicio de conformidad con la normativa
aplicable». Dicha licencia municipal es exigible en los supuestos que
determina el art. 263.2. La legislación ambiental murciana (art. 66 de
la Ley 4/2009) vincula ambas licencias al disponer que «en los supuestos
en que sea preceptiva la licencia de actividad y, además licencia
urbanística, serán objeto de una sola resolución». Además, la denegación
de la licencia de actividad hace que se entienda denegada la segunda,
sin que sea posible conceder licencia urbanística sin el otorgamiento de
la licencia de actividad que en su caso proceda, «cuando, con arreglo
al proyecto presentado, la edificación se destine al ejercicio de una
actividad de características determinadas». Corresponde en todo caso al
ayuntamiento inspeccionar los actos de transformación, construcción,
edificación y uso del suelo y el subsuelo, a fin de comprobar que se
realizan de conformidad con la licencia o el contenido de la declaración
responsable o comunicación previa y en todo caso con arreglo a la
normativa urbanística aplicable (art. 266.4 de la Ley 13/2015).
La norma, referida a ese régimen de
legalización de actividades no autorizadas previsto en la Ley 4/2009,
regula un procedimiento para la concesión de lo que denomina «título
habilitante de actividad vinculado a un uso provisional», al que pueden
optar titulares de actividades existentes que, a la entrada en vigor de
la Ley 10/2018, las estén ejerciendo sin contar con el mencionado título
habilitante de actividad por razones urbanísticas, y que pretendan
regularizar la situación. A tal efecto, se vincula dicha solicitud y la
obtención de la necesaria compatibilidad urbanística con los
procedimientos de reforma del planeamiento municipal que derivan de la
Ley 13/2015. La disposición transitoria segunda de la Ley 13/2015 obliga
a los ayuntamientos a promover la adaptación de sus planes generales a
lo dispuesto en ella, adaptación para la que se dispone de un plazo
máximo de seis años, contados desde la fecha de entrada en vigor de la
Ley 13/2015, en el que debe acordarse la aprobación inicial del plan,
salvo que mediante orden del consejero de obras públicas se prorrogue el
citado plazo. En ese contexto, se permite que la actividad, carente de
la preceptiva licencia medioambiental, pueda ser regularizada en el
marco del procedimiento de adaptación del planeamiento general a la
citada Ley 13/2015, prorrogando también el uso provisional a partir de
la aprobación inicial del plan durante el tiempo necesario para aprobar y
desarrollar el planeamiento general.
Atendiendo a todo lo anterior, es posible
inferir que, si bien con no demasiada claridad, el supuesto de hecho que
regula el precepto ahora impugnado es aquel en el que la actividad
carece no solo de la preceptiva licencia, exigible conforme a la
Ley 4/2009, sino también de la igualmente preceptiva licencia
urbanística en los términos previstos por el art. 263 de la Ley 13/2015.
De esta forma, la norma permite que un
ayuntamiento, en el marco del procedimiento de adaptación del
planeamiento general a la citada Ley 13/2015, conceda títulos
habilitantes provisionales para el ejercicio de una actividad sometida a
la legislación ambiental regional, en particular la Ley 4/2009,
«durante el tiempo necesario para aprobar y desarrollar el planeamiento
general hasta el estado que permita que el título habilitante obtenido,
vinculado al uso provisional concedido, pueda ser compatible con las
determinaciones del nuevo planeamiento». Para otorgar dicho título
habilitante para el ejercicio de actividades potencialmente lesivas del
medio ambiente es preciso, además del cumplimiento de los procedimientos
previstos para el otorgamiento de la licencia de actividad, que,
conforme a la legislación urbanística (art. 111 de la Ley 13/2015), el
uso provisional permitido en el que el título habilitante se funda sea
compatible con el planeamiento. Razón por la cual la norma exige que sea
el ayuntamiento quien determine la existencia de dicha compatibilidad.
Compatibilidad que ha de ser apreciada, no con el planeamiento en vigor,
sino en el marco de la necesaria adaptación del planeamiento a lo
dispuesto en la legislación urbanística murciana, lo que, a su vez,
exige la previa decisión del ayuntamiento acerca de la posible
conformidad del uso provisional a otorgar, que se ha justificado
precisamente en la existencia de dicho proceso de adaptación, con la
modificación prevista del planeamiento. A tal efecto, el ayuntamiento
debe valorar si la actividad en regularización no es incompatible con
esa modificación ya aprobada inicialmente (art. 160.2 de la
Ley 13/2015). Puede también prorrogar dicho uso provisional y su
correspondiente título habilitante hasta el momento en que el
planeamiento urbanístico ya revisado, en su caso, pudiera habilitar el
ejercicio de dicho uso con carácter indefinido, sin que el ayuntamiento
haya quedado vinculado en la revisión de su planeamiento al uso
provisional otorgado, pues es este el que ha de resultar compatible «con
la ordenación por no dificultar su ejecución» y no al contrario.
De manera que, de conformidad con lo razonado
hasta aquí, debe entenderse que la regularización de actividades
prevista en esta disposición adicional primera se refiere solamente a
aquellas que sean compatibles con la modificación del planeamiento
exigida por la disposición transitoria segunda de la Ley 13/2015, una
vez que esa modificación haya sido aprobada inicialmente. Además, tal
como aclara el preámbulo de la Ley 10/2018, ha de tratarse de
actividades ajustadas a la legislación medioambiental y sectorial, a
cuyo efecto habrán de recabarse la autorización ambiental autonómica y
las demás sustantivas o sectoriales que sean exigibles, las cuales no
son desplazadas ni excluidas por la autorización provisional de esta
disposición adicional primera interpretada sistemáticamente en relación
con el art. 138 de la Ley 4/2009. Todo ello sin que el ayuntamiento o la
comunidad autónoma estén vinculados, en la aprobación definitiva de la
modificación del planeamiento, al uso provisional eventualmente
concedido, tal y como expresamente dispone el apartado 5 de la norma
impugnada, decayendo, en consecuencia, el «título habilitante de
actividad vinculado a un uso provisional» en caso de que la actividad o
edificación provisionalmente autorizada no resulten finalmente plasmadas
en el plan definitivamente aprobado. Así entendida, la disposición
adicional primera de la Ley 10/2018 no es inconstitucional y así se
dispondrá en el fallo.
Dicha interpretación permite descartar la
queja que han planteado los diputados recurrentes, relativa a la
vulneración de la seguridad jurídica, entendida desde un plano objetivo
como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses
jurídicamente tutelados, pues «las exigencias derivadas de la misma no
pueden alcanzar a los defectos de técnica legislativa y tachar de
inconstitucionales las omisiones o deficiencias técnicas en las que la
norma incurra» (STC 135/2018, de 13 de diciembre, FJ 5). Que la
regulación controvertida pueda ser imprecisa o, incluso, manifiestamente
mejorable desde el punto de vista de la claridad en la definición del
supuesto de hecho regulado, no altera esta conclusión. Como se ha
señalado en el fundamento jurídico 3, el juicio de constitucionalidad no
es un juicio de técnica legislativa, sin que nos corresponda efectuar
valoración alguna sobre la eficacia, conveniencia o calidad de la norma
impugnada pues no es este Tribunal «juez de la calidad técnica de las
leyes», en su triple dimensión de corrección técnica, oportunidad o
utilidad de las leyes (STC 341/1993, de 18 de diciembre, FJ 2; con
posterioridad, STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9), sino «vigilante
de su adecuación a la Constitución» (STC 40/2018, de 26 de abril, FJ 8).
Igual suerte ha de correr la denuncia de
vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, pues,
en el procedimiento que diseña la disposición impugnada, el
ayuntamiento conserva un margen de decisión propio. Concretamente,
además del control preventivo ambiental que viene determinada por la
Ley 4/2009, le corresponde apreciar la compatibilidad urbanística que es
preceptiva para el título habilitante de actividad que puede conceder,
sin que dicha compatibilidad del uso provisional con el planeamiento,
presupuesto, a su vez, de la concesión del título habilitante de la
actividad, venga ya impuesta directamente por la norma. En definitiva,
ha de valorar si la actividad cuya aprobación con carácter provisional
se le solicita entra o no en contradicción con el planeamiento en
proceso de adaptación a la legislación urbanística murciana y, en última
instancia, decidir si, a partir de la admisión de un uso provisional,
es posible otorgar un título habilitante, siempre que el planeamiento en
proceso de modificación lo permita. Consecuentemente, la norma no anula
la capacidad de decisión municipal ni acerca de la decisión sobre la
compatibilidad del uso provisional con el planeamiento ni respecto al
otorgamiento, en su caso, del título habilitante de la actividad.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA
NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar parcialmente el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados,
integrantes del grupo parlamentario confederal de Unidos Podemos-En Comú
y Podem-En Marea, contra la Ley de la Asamblea Regional de
Murcia 10/2018, de 9 de noviembre, de aceleración de la transformación
del modelo económico regional para la generación de empleo estable de
calidad, y, en consecuencia:
1.º Declarar inconstitucionales y nulos el
inciso «sin afectar a la equidistribución y cesión» del apartado noveno
de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 20 de
diciembre, de turismo de la Región de Murcia, introducida por el
art. 7.4 de la Ley 10/2018, así como los incisos «ni ambientales», «y,
de acuerdo con la normativa ambiental básica, no establezcan el marco
para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a
evaluación de impacto ambiental» y «sin producirse una transformación
que suponga efectos significativos para el medio ambiente», del
art. 145.4 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y
urbanística de la Región de Murcia, en la redacción dada a ese precepto
por el art. 22.9 de la Ley 10/2018.
2.º Declarar que el apartado sexto de la
disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de
turismo de la Región de Murcia, introducida por el art. 7.4 de la
Ley 10/2018; el art. 22 de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección
ambiental integrada de la Región de Murcia, en la redacción dada por el
art. 23.4 de la Ley 10/2018 y la disposición adicional primera de la
Ley 10/2018 no son inconstitucionales si se interpretan en los términos
de los fundamentos jurídicos 5 b), 7 y 8, respectivamente.
3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a doce de diciembre de dos
mil diecinueve.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés
Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol
Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez
Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y
rubricado.
